推廣全域旅游PPP模式需關(guān)注四大問題

推廣全域旅游PPP模式需關(guān)注四大問題

■ 趙曄

近年來，我國旅游PPP項(xiàng)目不斷發(fā)展，呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫數(shù)據(jù)顯示，截至2017年年底，旅游PPP項(xiàng)目投資額為4261億元，投資項(xiàng)目數(shù)為310個。而全域旅游能夠?qū)崿F(xiàn)旅游業(yè)的全域共建、全域共融、全域共享，已成為十三五期間我國旅游業(yè)發(fā)展的總體思路。全域旅游的興起，加大了旅游業(yè)的資金需求，PPP模式則能解決全域旅游發(fā)展所面臨的資金瓶頸，同時(shí)通過專業(yè)化的投資經(jīng)營團(tuán)隊(duì)，也能提高其運(yùn)營效率。不過，在將PPP模式引入全域旅游領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)關(guān)注以下幾方面的問題。

第一，理性看待PPP模式在全域旅游的適用范圍。PPP模式絕不是“無所不包”的，筆者認(rèn)為，其適用項(xiàng)目應(yīng)是具有公益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目。從旅游業(yè)的特點(diǎn)來看，由于旅游景區(qū)依托的是自然景觀、文物古跡等社會公共資源，這就決定了其具有公益性的特點(diǎn)；同時(shí)旅游業(yè)又具有盈利的可能，因此旅游業(yè)是最適合運(yùn)用PPP模式的領(lǐng)域之一。不過，全域旅游在應(yīng)用PPP模式的過程中要嚴(yán)格區(qū)分項(xiàng)目，防止PPP泛化。索道等旅游交通設(shè)施、旅游中轉(zhuǎn)樞紐等旅游基礎(chǔ)設(shè)施、智慧旅游建設(shè)等旅游公共服務(wù)體系，較為適宜采用PPP模式。而餐飲、住宿等商業(yè)性強(qiáng)、市場成熟度高的項(xiàng)目，既不需要也不應(yīng)當(dāng)采用PPP模式。

第二，增強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)營的關(guān)注。PPP項(xiàng)目的核心是通過優(yōu)化SPV的治理結(jié)構(gòu)，使得SPV能夠?qū)μ峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)切實(shí)負(fù)責(zé)，從而提升專業(yè)化水平。這樣一來，如何選擇社會資本就十分重要。選擇社會資本時(shí)，要綜合考慮企業(yè)信用和聲譽(yù)、運(yùn)營能力、融資能力、管理能力等，優(yōu)先選擇具有足夠運(yùn)營能力的社會資本，防止出現(xiàn)后期運(yùn)營業(yè)務(wù)外包的現(xiàn)象。政府部門還要對社會資本的專業(yè)管理服務(wù)能力進(jìn)行綜合評價(jià)，必要時(shí)可考慮在PPP項(xiàng)目公司下設(shè)不同版塊，對旅游發(fā)展公司、加油站、服務(wù)區(qū)等分公司的管理服務(wù)能力等進(jìn)行差異化評估。

第三，健全回報(bào)機(jī)制。目前，旅游業(yè)PPP模式的回報(bào)機(jī)制主要是可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)這兩種方式。從回報(bào)機(jī)制的適用范圍看，對于有一定收益但存在較大資金缺口的旅游公共產(chǎn)品，可采取政府可行性缺口補(bǔ)助的方式；而對于完全能夠自主經(jīng)營并實(shí)現(xiàn)回報(bào)的公共產(chǎn)品，可采取使用者付費(fèi)方式。地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，將優(yōu)勢旅游資源的開發(fā)權(quán)、配套服務(wù)（如餐飲、物業(yè)、綠化）、附帶生產(chǎn)的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用）等進(jìn)行捆綁，擴(kuò)大使用者付費(fèi)方式的適用范圍。同時(shí)，可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)中，要充分評估宏觀收益。一般而言，成功的文化旅游項(xiàng)目往往會帶給當(dāng)?shù)卣欢ǖ木蜆I(yè)、稅收收益，這部分收益關(guān)系著可行性缺口補(bǔ)助的力度，要加強(qiáng)對這部分收益的評估和測度，增強(qiáng)社會資本進(jìn)入的積極性。

第四，完善配套法律法規(guī)，維護(hù)各方當(dāng)事人權(quán)益。旅游景區(qū)類型多樣，包括文物保護(hù)單位、風(fēng)景名勝區(qū)、世界文化遺產(chǎn)、國家森林公園、自然保護(hù)區(qū)等。而不同類型旅游景區(qū)的管理運(yùn)營由特定的法律法規(guī)予以規(guī)范，如《文物保護(hù)法》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理辦法》《國家級森林公園管理辦法》《自然保護(hù)區(qū)條例》等，這在客觀上導(dǎo)致旅游PPP項(xiàng)目可能面臨較為復(fù)雜的法律問題。以旅游景區(qū)經(jīng)營權(quán)的出讓為例，國有旅游資源的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，且社會資本可依法取得旅游景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，是開展旅游PPP模式的基本前提。但是，關(guān)于國有旅游資源或旅游景區(qū)的經(jīng)營主體問題，《旅游法》并未作出明確規(guī)定，諸如此類的問題在特殊景區(qū)的建設(shè)等方面同樣存在。因此，要不斷完善配套法律法規(guī)，保障PPP參與各方的利益。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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