電子招標信息平臺屬性特征與管制的研究

【探討與爭鳴】

電子招標信息平臺屬性特征與管制的研究

在“互聯(lián)網(wǎng)+招標投標”中，由于電子交易信息平臺本身屬性的路徑依賴造成了購買交易信息平臺軟件系統(tǒng)價格的混亂；平臺管理中的制度擴容將對政府公信力造成傷害；部門分割體制則影響了統(tǒng)一數(shù)據(jù)中心的實現(xiàn)?；谏鲜鰡栴}，筆者提出了相應的對策和建議。

■ 陳川生 朱晉華 李顯冬

互聯(lián)網(wǎng)正以改變一切的力量掀起影響人類各個層面的深刻變革。在招標采購領域，電子招標技術的應用對行業(yè)的發(fā)展也帶來了革命性的影響。

為大力發(fā)展電子招標投標，促進招標采購與互聯(lián)網(wǎng)深度融合，2017年2月，發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)+招標采購行動方案(2017-2019)》，要求到2019年，覆蓋全國、分類清晰、透明規(guī)范、互聯(lián)互通的電子招標采購系統(tǒng)有序運行，以協(xié)同共享、動態(tài)監(jiān)督和大數(shù)據(jù)監(jiān)管為基礎的公共服務體系和綜合監(jiān)督體系全面發(fā)揮作用，實現(xiàn)招標投標行業(yè)向信息化、智能化轉型。但從目前的進展看，要達到上述目標，任務還十分艱巨。梳理軟件信息行業(yè)在招標領域的屬性和管理特點，對推進這項工作具有積極意義。

一、電子招標信息平臺“路徑依賴”的屬性和影響

（一）路徑依賴理論

美國經(jīng)濟學家道格拉斯·諾思是第一個提出路徑依賴理論的學者。諾思認為，路徑依賴類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑（無論是好的還是壞的），就可能對這種路徑產(chǎn)生依賴。人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在及未來可能的選擇。

在一般貨物采購中，消費者會產(chǎn)生路徑依賴。如我們一直使用某品牌的牙膏、手機等，如果沒有新的優(yōu)秀品牌，我們會一直使用已經(jīng)使用且滿意的品牌。但是，電子信息系統(tǒng)中的路徑依賴和一般消費品相比發(fā)生了質(zhì)的變化，其具有慣性大、更換成本高的特點。經(jīng)濟學家吳曉波認為，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟天然具有“環(huán)境通吃”的特點，即平臺主導、流量為王、強者恒強、利益通吃。因此，只有出現(xiàn)顛覆性技術才能改變其慣性方向。如過去我們一般采用QQ溝通，當微信問世后，基本取代QQ成為人們交往的主要平臺。有人開發(fā)了類似微信的軟件“來往”，但市場已被微信占領，且這兩個系統(tǒng)差別不大，來往軟件推出之初就是其壽終就寢之時。

（二）路徑依賴的影響

受路徑依賴理論影響，政府或企業(yè)在采購招標采購交易信息平臺等軟件系統(tǒng)時，時常出現(xiàn)0元報價、一分錢中標等怪現(xiàn)象，造成軟件供應市場的混亂。

究其原因，首先，由于路徑依賴，搶占特定市場是軟件信息產(chǎn)品開發(fā)商考慮的最主要問題。其次，軟件系統(tǒng)可通過系統(tǒng)的增值服務獲取成本和利潤補償。再次，在信息社會，信息產(chǎn)品的售價主要靠消費者的認知來確定，即消費者認知的價值和成本沒有直接線性關系。最后，新頒布的《反不正當競爭法》刪除了原第十一條“經(jīng)營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品”，因此，只要不影響產(chǎn)品質(zhì)量和誠信履約，即使是一分錢中標也不違法。0元報價、一分錢中標一般是企業(yè)開拓市場的戰(zhàn)略行為，屬個別現(xiàn)象。但如果成為常態(tài)，則對軟件市場造成極大沖擊，加劇了個別供應商的壟斷地位，也不利于該行業(yè)的技術進步和健康發(fā)展。

二、信息平臺“放大效應”的屬性和影響

（一）網(wǎng)絡治理的概念

國家治理主要有兩種形態(tài)，即層級治理和市場治理。通俗地講，也就是政府“有形的手”和市場“無形的手”，在法律層面就是公權和私權。隨著技術的進步特別是信息技術的發(fā)展，在兩種治理互補的基礎上，系統(tǒng)學的創(chuàng)始人哈肯提出了“自組織”的概念，應用到社會管理中，被稱之為網(wǎng)絡治理。

（二）層級、社會以及網(wǎng)絡治理的不同社會機制的綜合系統(tǒng)調(diào)整

1.從管理學的角度審視網(wǎng)絡治理，其對層級治理和社會治理亦有反作用。

首先，以國家和政府為代表的層級治理，主要通過理性設計為社會中的網(wǎng)絡機制和市場機制提供法律和制度支持；其次，網(wǎng)絡機制和市場機制通過自發(fā)的演化為國家和政府提供新知，增強對經(jīng)濟社會發(fā)展的認識并反作用于網(wǎng)絡和市場；最后，網(wǎng)絡和市場之間也會產(chǎn)生微妙作用，我們在看到網(wǎng)絡治理增強、放大層級治理和市場治理效力的同時，還應對其進行適當管制和引導，否則它會對層級治理和市場治理帶來破壞性影響。

2.應高度關注電子交易信息平臺“放大”屬性造成的“異化”結果。

招標采購交易信息平臺作為網(wǎng)絡治理的一種形式，其放大作用表現(xiàn)突出。一方面，該平臺增大了招標制度公開性的主要優(yōu)點，通過社會監(jiān)督對需要公權管制的依法必須招標的項目進行有效監(jiān)督；另一方面，招標制度的缺陷經(jīng)“放大”后，加劇了程序法先行而實體法缺失的錯誤立法導向，并使這種行之有效的采購工具失去了合理競爭的初衷，成了“博彩”的游戲。特別是機械的評標制度、“走過場”的評標現(xiàn)狀，降低了招標采購效率。

三、信息平臺管理中“制度擴容”的負面效應

路徑依賴和放大效應是電子招標信息平臺的固有屬性。在信息平臺管理方面，制度擴容和部門分割是兩個應當關注的問題。

（一）行政權力天生就有自我擴張的本能

所謂制度擴容，是指根據(jù)社會發(fā)展需要，擴充制度范圍、填補制度空白和增加制度參與主體等。

制度擴容和理念有關，其負面效應是公權無序擴張后產(chǎn)生的制度異化效果。在招標投標服務和交易信息平臺建設運行方面，異化現(xiàn)象比比皆是，破壞了政府的公信力。如有些地方建立的“中介超市”就是一例。所謂中介超市，是比照一般商品超市設立的電子信息平臺，供消費者在最大范圍內(nèi)采購所需商品。然而，這個“超市”卻成了某些行政部門限制招標人的工具——某些地方政府在交易平臺設置中介超市，非法要求招標人在中介超市通過比選的方式選擇招標代理機構、設計院等智力服務單位，而在符合資質(zhì)的條件下，其實就是價格競爭，代理費最低降至2000元。這樣的制度擴容剝奪了招標人的合法權益，破壞了市場秩序，也加劇了招標投標“走過場”的弊病。

（二）法治國家必須依法行政

依據(jù)《電子招標投標辦法》的規(guī)定，招標投標交易平臺是一個交易場所，或者說主要是電子化的交易場所。國辦發(fā)《公共資源交易平臺管理暫行辦法》第十八條明確規(guī)定了公共資源交易平臺的“負面清單”，但不少地方仍對此置若罔聞，建議國家有關部門嚴厲查處交易平臺管理中的違法違規(guī)行為。

四、信息平臺管理中部門分割的負面效應

（一）政出多門、部門割據(jù)，必然效率低下

根據(jù)政治學原理，執(zhí)政能力和制度設計密切相關：政令須出一門，如果一件事由多個部門管理，必然效率低下。我國公共資源交易中的招標采購活動，主要由《招標投標法》和《政府采購法》規(guī)范。關于招標投標活動的監(jiān)督涉及多個部門，俗稱“九龍治水”，這是歷史條件下的產(chǎn)物。但這種現(xiàn)象一直延續(xù)下去是否妥當，值得研究。

（二）部門分割的管理體制是整合平臺步履艱難的根本原因

在目前公共資源交易（招標投標）平臺整合中，存在兩種情況。

已基本完成整合的地方遇到的關于管理的困惑，表現(xiàn)在由于各類資源交易特點、規(guī)則不同，其內(nèi)部管理的融合有一個過程。將其統(tǒng)一到同一部門管理后，觸動了某些行政機關的利益，擾亂了這些部門習慣的項目管理規(guī)則，還可能加大管理成本。

其他還在整合的地區(qū)，有關行業(yè)主管部門分別建立了行業(yè)服務平臺、交易平臺、監(jiān)督平臺。地方公共資源服務平臺在整合中扮演匯總統(tǒng)計的角色，但由于各行業(yè)的平臺采用不同的軟件系統(tǒng)，盡管留有接口，也只是結果數(shù)據(jù)，大量的過程性、結構性的數(shù)據(jù)流失，不利于大數(shù)據(jù)的挖掘和分析利用。同時，各地公共資源服務平臺和當?shù)卣袠送稑朔招畔⑵脚_的職責劃分不夠清晰。這些問題的解決不能靠行政命令，而要通過實踐，最終讓市場做出判斷。

（三）電子招標信息平臺的主要功能是數(shù)據(jù)中心

公共資源（招標投標）交易平臺在互聯(lián)網(wǎng)階段只是電子商務平臺的初級形態(tài)，即信息平臺，它只有信息流，沒有物流和資金流。交易平臺需同時具備信息流、物流和資金流，目前國內(nèi)符合這一要求的電子商務平臺不多，如阿里巴巴、京東就屬于交易平臺。公共資源的種類繁多，適合其交易的工具和場所也必定是多樣的，其表現(xiàn)形式只是信息的公開性。從這個意義上講，信息平臺就是數(shù)據(jù)中心。電子交易信息平臺實質(zhì)上就是大數(shù)據(jù)挖掘、處理、發(fā)布的數(shù)據(jù)公司，它將是一種嶄新的企業(yè)形態(tài)，也應成為公共資源交易中心今后發(fā)展的方向之一。

五、關于公共資源交易平臺管制的思考

（一）“路徑”只有依賴“系統(tǒng)目的功能”才能得以規(guī)制

《連線》雜志主編克里斯·安德森認為，“信息技術的顯著特征是，在互聯(lián)網(wǎng)上任何商品和服務的價格都有一種逐漸趨向于零的趨勢，這就是所謂的免費戰(zhàn)略”。因此，對于軟件商品，采購方應熟悉該類商品處在其生命周期的階段位置，從而確定采購策略，包括是否需要招標采購，如采用招標方式，應以軟件使用壽命周期的全部費用作為競爭條件；產(chǎn)品升級后的支出和收益等。監(jiān)督部門要加強市場監(jiān)管，對故意擾亂市場的個別供應商依法予以打擊?！奥窂健敝挥幸蕾嚒跋到y(tǒng)目的功能”才可得以規(guī)制。但根本措施是加大鼓勵創(chuàng)新的力度，通過顛覆性技術打破現(xiàn)有格局。

（二）“放大”效應呼喚完善的法律制度

鑒于電子招標信息平臺的放大作用，在主要制度存在嚴重缺陷的情況下，不宜盲目擴大交易范圍，可對政府投資項目中適宜在平臺交易的項目進行管制，對其他項目采取自愿原則。信息平臺應通過優(yōu)質(zhì)服務引導招標人自愿進場交易，如實行數(shù)據(jù)饋贈等鼓勵政策。此外，有關部門還應系統(tǒng)分析平臺交易的利弊得失。與招標投標制度一樣，電子交易平臺只是招標采購活動的工具之一，其本身不具有防治腐敗的政治功能。

（三）盡快建立完善公共資源交易法律制度框架

公共資源交易活動雖然主要由《招投標法》和《政府采購法》規(guī)制，但其事實上已成為一個與現(xiàn)有部門法并列的相對獨立的領域。

《招標投標法》和《政府采購法》的實質(zhì)是公平競爭，兩法并存不利于調(diào)整公共資源交易中存在的問題。隨著實踐的深入，特別是電子招標信息平臺建設帶來諸多新問題，應創(chuàng)造條件，起草具有中國特色的《公共資源交易法典》和標準合同文件。如果說法典以規(guī)范政府采購合同主體為主要內(nèi)容，那么，標準合同文件則以規(guī)范政府采購合同客體或合同標的物為主要內(nèi)容。即法典的目的是規(guī)范公法人的采購行為，特別是其中必須遵守的具體程序，而標準合同文件則細化了公法人在各類采購合同履行過程中的權利、義務。前者強調(diào)作為制度的原則性規(guī)范，后者注重操作中的細則。

作者簡介：陳川生系北京建筑大學兼職教授；朱晉華系中北大學理學院土木管理工程部教師、高級工程師；李顯冬系中國政法大學國土資源法律研究中心主任、中國地質(zhì)大學（北京）特聘教授、澳門科技大學博士研究生導師。

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