PPP模式助推海綿城市建設

PPP模式助推海綿城市建設

■ 本報記者 昝妍

在2018海綿城市及水生態(tài)交流峰會上，國際水務智庫GWI聯(lián)合丹麥格蘭富公司發(fā)布的《2018中國海綿城市建設白皮書》顯示，中國有62%的城市遭受內(nèi)澇問題的侵害，一到雨季就容易陷入暴雨頻發(fā)、內(nèi)澇橫行的窘境。如何解決城市內(nèi)澇問題？海綿城市建設被業(yè)內(nèi)視為一種行之有效的辦法。在巨大的資金需求下，僅僅依靠國家投入遠遠不夠，借助社會資本的PPP模式被寄予厚望。

政策發(fā)力

何為海綿城市？即像海綿一樣，在適應環(huán)境變化和應對自然災害等方面具有良好“彈性”功能的城市。下雨時能夠吸水、蓄水、滲水、凈水，并在需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。通過將自然途徑與人工措施相結合，最大限度地實現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和良性水循環(huán)。

為了加快海綿城市建設，多部門出臺一系列政策文件。2015年10月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進海綿城市建設的指導意見》，從總體要求、加強規(guī)劃引領、統(tǒng)籌有序建設、完善支持政策、抓好組織落實等5部分部署推進海綿城市建設。

海綿城市建設是一個系統(tǒng)工程，需要大量資金投入。2014年12月，財政部出臺《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，明確中央財政資金對30個試點海綿城市項目進行支持，“直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元?！北M管首批海綿城市建設試點將至少獲得財政補貼210億元（按三年計算），但仍有800億元的資金需要由各地政府自行承擔，平均每個試點城市地方政府約承擔50億元的資金投入，這對各地政府財政仍是一筆不小的支出。因此上述通知中專門規(guī)定，“試點城市對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數(shù)獎勵10%?！?“隨著越來越多的PPP項目發(fā)布，可以預見，大多數(shù)海綿城市建設將引入PPP模式。” 光大水務法律顧問彭珮在接受記者采訪表示。

引入PPP模式是常見選擇

為何要將海綿城市建設引入PPP模式？中國財政學會PPP專業(yè)委員會常務委員、中國招標投標協(xié)會特許經(jīng)營專業(yè)委員會副主任金永祥認為，運用PPP模式推進海綿城市的建設，一方面可幫助政府平滑財政支出，減輕財政壓力；另一方面，引入社會資本可帶來創(chuàng)新的設計理念及專業(yè)的建設運營能力，可有效改善基礎設施品質、提升建設運營水平、提高公共服務使用效率。在有限的風險和成本內(nèi)，實現(xiàn)基礎設施及公共服務的有效供給，使得利用PPP模式實施海綿城市項目已經(jīng)成為各地政府的常見選擇。

幾年來，我國海綿城市建設已經(jīng)取得積極成效。在有效緩解城市內(nèi)澇災害方面，北京市按照海綿城市建設理念，對環(huán)路下凹式立交橋區(qū)進行改造，綜合采取滲、滯、蓄、排等措施，提升橋區(qū)的排水防澇能力；在城市黑臭水體整治方面，常德市市區(qū)的穿紫河原來是一條黑臭河道，在采取綜合調(diào)蓄、生態(tài)凈化等海綿化措施后消滅了水體黑臭，大大改善了河道生態(tài)環(huán)境。

績效考核指標有待更合理

盡管全國海綿城市建設開展得如火如荼，但有業(yè)內(nèi)人士表示，部分海綿城市建設項目出現(xiàn)了“重工程、輕效果”的現(xiàn)象。尤其在績效考核方面，存在各項指標權重不盡合理之處。

海綿城市PPP項目以新建項目為主，項目建設在總投資中占據(jù)較大比重，因而政府方出于傳統(tǒng)工程項目思維會重視項目工程質量，加大建設期考核指標的權重，而忽略了將建設期考核與后期運維考核指標有機地結合。

另外，在PPP項目社會資本采購階段，項目可行性研究報告已經(jīng)編制完成并通過，社會資本難以就項目設計及后續(xù)運維經(jīng)濟性提出合理化建議。因此，為了降低自身風險、保障拿到項目施工利潤并收回工程款，施工企業(yè)類社會資本往往通過施壓等方式影響政府方?jīng)Q策，使后者在制定考核指標的過程中，重施工建設而輕項目運營維護。

北京清控人居環(huán)境研究院院長佟慶遠認為，政府方應該對工程建設的有關要求反映在后續(xù)較長的運營維護考核中，驅使社會資本自發(fā)地更加注重項目建設質量。另外，海綿城市建設有很大的外部性，政府方與社會資本方需要合理分配項目風險。

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DBFO（設計-融資-建造-運營）和BOT（建設-運營-移交）是海綿城市項目公私合作主要運作方式。DBFO模式下，項目參與公司和當?shù)卣跈嗖块T聯(lián)合建立PPP項目特許經(jīng)營公司。社會資本需要負責項目的設計和融資等工作，并在政府部門授予的特許經(jīng)營權下，完成項目建設招標及建成后運營等部分。待合作期滿，工程的資產(chǎn)使用權和經(jīng)營權按約定方式移交至政府制定機構或委托項目公私繼續(xù)運營。BOT模式下，項目發(fā)起人通過投標從委托人手中獲取項目的特許權，隨后組成項目公司并負責進行項目的融資，組織項目的建設，管理項目的運營，在特許期內(nèi)通過對項目的開發(fā)運營以及當?shù)卣o予的其他優(yōu)惠來回收資金以還貸，并取得合理的利潤。特許期結束后，將項目無償?shù)匾平唤o政府。

DBFO和BOT模式下海綿城市相關項目的收入一般由項目運營收益（使用者付費）、政府購買及財政補貼三部分構成。理論研究表明，海綿城市收益存在明顯的外部性，例如減少污染、補充地下水、地產(chǎn)升值、減少建設費用、增加就業(yè)等。因此政府購買服務項目是大部分海綿城市項目的非經(jīng)營性項目主要收益來源。政府財政部門根據(jù)PPP項目協(xié)議約定，對照設定的績效考核標準，按照“依效付費”的原則向項目公司按季度支付相關服務費，并根據(jù)運營維護期間的通貨膨脹情況建立合理的價格調(diào)整機制，以應對未知的不可控制因素導致項目公司收益明顯低于或高于預期的風險。關于項目運營收益部分，雨水集蓄利用、多功能調(diào)蓄公園、生態(tài)停車場等項目可提供新增水資源供給量、門票、停車收益等；沙坑、河湖水系的雨水功能性景觀提升及生態(tài)修復工程，雖然不具備使用者付費基礎，但此類改造工程可帶動周邊地價升值，政府可通過土地出讓金收入逐年償還社會資本金，并與社會資本共享土地增值收益。

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