政府采購政策功能效果評價指標(biāo)構(gòu)建思路

【聚焦政府采購政策功能評價②】

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)構(gòu)建思路

■ 章輝

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)構(gòu)建應(yīng)遵循三方面思路：指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評價的特點(diǎn)和要求、指標(biāo)設(shè)計要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果、評價指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一。

一、指標(biāo)框架要體現(xiàn)政策評價的特點(diǎn)和要求

作為政策評價，評價指標(biāo)應(yīng)是由政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出、政策效果以及政策持續(xù)等“版塊”構(gòu)成的具有因果關(guān)系的結(jié)構(gòu)體系。

如圖1所示，在政策評價的五個基本“版塊”中，每一“版塊”均具有不同的評價指向。具體而言，政策投入“版塊”指向政策的制定、完善和細(xì)化，以及配套政策的出臺，體現(xiàn)了作為公共產(chǎn)品屬性的政策供給情況；政策執(zhí)行“版塊”指向政策的實(shí)施過程，涉及政策的落實(shí)、推進(jìn)和保障，屬于政策落地后的過程管理，資源配置效率和X效率（X Efficiency）的高低在這一過程中會影響后續(xù)的產(chǎn)出；政策產(chǎn)出“版塊”指向政策效率，政策效率的衡量可以是政策目標(biāo)的數(shù)量結(jié)果，也可以是每一產(chǎn)出的單位成本；政策效果“版塊”指向政策產(chǎn)出的質(zhì)量，反映政策投入是否有效，政策實(shí)施是否必要，政策產(chǎn)出是否達(dá)到既定目標(biāo)；政策持續(xù)“版塊”則基于政策效果，反思政策出臺及實(shí)施的價值，以及政策是否需要持續(xù)或退出。如果政策有持續(xù)的價值，還可以基于前面四個“版塊”的綜合評價，提出政策的完善建議。

盡管評價“版塊”各有指向側(cè)重，但“版塊”之間又有著前后相依的邏輯關(guān)系。這種邏輯關(guān)系主要體現(xiàn)在：一方面，政策執(zhí)行以政策投入為前提和基礎(chǔ)；政策投入的規(guī)章制度是政策執(zhí)行的依據(jù)，也是政策功能效果評價指標(biāo)評判的依據(jù)；在政策投入和政策執(zhí)行的共同作用下，才可能有政策產(chǎn)出。另一方面，政策投入和政策執(zhí)行也可能沒有產(chǎn)出，所以說，“良好的管理本身并不是目的”；政策產(chǎn)出是政策效果的必要條件，但不是充分條件。換句話說，政策有產(chǎn)出，未必有效果，甚至可以說“如果沒有取得理想的效果，那么完整的執(zhí)行程序只是浪費(fèi)時間和金錢而已”；但政策有效果，則必定以產(chǎn)出為前提。政策持續(xù)則是基于政策效果評價后的反思，如果政策需要持續(xù)，則要進(jìn)一步考慮政策是否有完善的必要（政策制定）、過程管理是否有效（政策執(zhí)行）、政策產(chǎn)出是否體現(xiàn)效率、政策效果能否進(jìn)一步提升。

當(dāng)然，以上五個“版塊”只是說明基于政策評價的特點(diǎn)和基本要求而需具備的構(gòu)成要件，至于如何將不同“版塊”的指向內(nèi)容具體化，則需對各“版塊”設(shè)計評價指標(biāo)。

二、指標(biāo)設(shè)計要反映指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)并指向政策效果

指標(biāo)框架僅搭建了指標(biāo)體系的“版塊”，完善的指標(biāo)體系還需通過各個具體指標(biāo)來體現(xiàn)。不過，應(yīng)注意的是，這些指標(biāo)的選取不是盲目和隨機(jī)的，而要遵循指標(biāo)框架的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并能指向政策效果。

借鑒新公共管理理論，可將政府采購政策功能效果評價指標(biāo)分為四個屬性，包括經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)。

如圖2所示，經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)用以考察政策從投入到執(zhí)行的機(jī)會成本，包括政策投入的必要性、可行性、時效性和完備性等。效率性指標(biāo)用以考察政策投入、政策執(zhí)行后的產(chǎn)出情況，也可簡單理解為政策投入與產(chǎn)出的相關(guān)性考察。但政策產(chǎn)出絕不僅僅是政策投入的結(jié)果，還有賴于政策協(xié)調(diào)和配合，以及政策執(zhí)行主體的主觀能動性。因此，政策產(chǎn)出是政策本身、政策配置效率和X效率的“復(fù)合函數(shù)”。有效性指標(biāo)用以考察政策計劃目標(biāo)或效果的實(shí)現(xiàn)程度。顯然，政策計劃目標(biāo)或效果的基礎(chǔ)是政策計劃數(shù)量的實(shí)現(xiàn)，也就是政策產(chǎn)出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而政策產(chǎn)出又是政策投入和政策執(zhí)行的結(jié)果。因此，圖2中，有效性指標(biāo)體現(xiàn)了政策投入、政策執(zhí)行到政策產(chǎn)出，再到政策效果的邏輯遞進(jìn)關(guān)系。公平性指標(biāo)用以考察政策結(jié)果的公平程度。從公平性指標(biāo)與評價“版塊”度量的邏輯關(guān)系來說，在整個指標(biāo)體系構(gòu)成中，其與有效性指標(biāo)的邏輯關(guān)系地位是一致的，但考察的重點(diǎn)并不一樣。因?yàn)橛行灾笜?biāo)不能反映政策效果實(shí)現(xiàn)中的結(jié)果公平問題。比如說，利用政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，有效性指標(biāo)可以反映有多少中小企業(yè)由于該項(xiàng)政策而獲得了支持，該項(xiàng)政策對這些企業(yè)產(chǎn)生了哪些有益的影響，但在中小企業(yè)內(nèi)部，不同中小企業(yè)政策受益的公平性卻不能得到反映。由于對中小企業(yè)實(shí)施的政府采購優(yōu)惠政策，對其他企業(yè)是否存在公平性問題，也同樣在有效性指標(biāo)中得不到反映。

從經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)、公平性指標(biāo)與評價“版塊”的對應(yīng)視角考察，盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但因?yàn)閮?nèi)在的邏輯關(guān)系，最終都指向了政策效果。一方面，如果從政策實(shí)施的單個周期看，政策投入、政策執(zhí)行、政策產(chǎn)出和政策效果已構(gòu)成一個完整的政策評價客體系統(tǒng)。但是，很多政策并不是一次性的，而是持續(xù)性的，這就需要政策持續(xù)“版塊”。政策持續(xù)的判斷要綜合經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)和公平性指標(biāo)的評價結(jié)果而做出，基于本輪政策效果的評價結(jié)果，對下一輪政策投入、政策實(shí)施、政策效率和政策效果給出合理化建議。另一方面，政策性評價中包括政策持續(xù)這一評價“版塊”，也體現(xiàn)了政策評價與單個項(xiàng)目評價的不同。因?yàn)閱蝹€項(xiàng)目的效果評價，只需回答項(xiàng)目產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果的程度；而政策效果評價還需回答政策決策的合理性。奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中對此作了一個很形象的說明：以清掃街道為例，如果是項(xiàng)目效果評價，則需關(guān)注市民對街道清潔的滿意程度；如果是政策效果評價，則要詢問市民，他們是希望把公共資金花在保持街道整潔上，還是花在他們贊成的其他方面，如建造道路或重新鋪路之類。

三、評價指標(biāo)要做到全面性和可操作性的統(tǒng)一

評價指標(biāo)首先要具有全面性。這就要求指標(biāo)體系盡可能地覆蓋政策的所有指向，能夠反映政策的方方面面。作為一項(xiàng)政策，其預(yù)期目標(biāo)可能是多方面的，如果政策評價指標(biāo)只能反映其中部分政策內(nèi)容，則評價結(jié)果必然是“只見樹木不見森林”，評價結(jié)論也缺乏客觀性和公正性。就政府采購政策功能而言，包括調(diào)控功能、效率功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能四個方面。因此，從指標(biāo)設(shè)計的系統(tǒng)性考慮，政府采購政策功能效果評價指標(biāo)應(yīng)是四個方面功能評價指標(biāo)的綜合。

評價指標(biāo)還要具有可操作性。這就要求指標(biāo)數(shù)據(jù)具有可獲得性，能夠通過資料查閱、問卷調(diào)查、訪談等方式采集到。同時，指標(biāo)要盡可能量化，避免評價的主觀隨意性。

評價指標(biāo)設(shè)計的全面性和可操作性，既有統(tǒng)一性，也有矛盾性。一方面，指標(biāo)設(shè)計只有確保全面性，才能實(shí)現(xiàn)評價的可操作性。否則，評價的價值和意義無法體現(xiàn)。另一方面，指標(biāo)設(shè)計的全面性，必然會影響部分指標(biāo)的可操作性，有些指標(biāo)雖然有必要，也很有價值，但無法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)。

對于指標(biāo)設(shè)計全面性和可操作性的矛盾，筆者認(rèn)為，指標(biāo)全面性的要求是基礎(chǔ)，可操作性是評價工作的保障。不能因?yàn)橐晃蹲非笕嫘?，而使評價工作難以進(jìn)行，否則得不償失?？尚械霓k法是：一是尋求替代指標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，我們通常說，最優(yōu)永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)，只能追求次優(yōu)。替代指標(biāo)就是一種次優(yōu)的選擇，也是評價工作靈活性的體現(xiàn)。二是部分既不可或缺又無法替代的指標(biāo)，可以保留在指標(biāo)體系中。不過，在評價時，暫時對該指標(biāo)不予評判，等將來?xiàng)l件成熟，開展政策后續(xù)評價時再對該類指標(biāo)進(jìn)行評判。這樣既保證了關(guān)鍵指標(biāo)的作用，又不影響評價工作的進(jìn)行。三是對于部分指標(biāo)需要大膽地放棄。這類指標(biāo)的重要性比上面所說的保留不評的指標(biāo)要低，評價數(shù)據(jù)的獲取卻完全不可能。

（作者單位：上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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