政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇及構(gòu)成

【聚焦政府采購(gòu)政策功能評(píng)價(jià)③】

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇及構(gòu)成

■ 章輝

明確政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括投入類指標(biāo)、執(zhí)行類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)、效果類指標(biāo)和持續(xù)類指標(biāo)，僅搭建了指標(biāo)框架。而各類指標(biāo)的選擇，則是指標(biāo)框架的填充和細(xì)化，最終構(gòu)成一個(gè)可操作性較強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)附錄）。

一、政策投入類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策投入反映的是政策的出臺(tái)和施行，從制度上為政策執(zhí)行提供保障。在政策評(píng)價(jià)中，政策投入類指標(biāo)主要考察政策的有和無(wú)。

政府采購(gòu)政策投入的內(nèi)容包括主體政策和配套政策。政府采購(gòu)主體政策是政府采購(gòu)執(zhí)行的關(guān)鍵依據(jù)，主要包括《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、政府采購(gòu)當(dāng)事人的行為規(guī)范、促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的規(guī)章等。政府采購(gòu)配套政策則是保障各項(xiàng)政策順利實(shí)施的輔助制度，主要涉及政府采購(gòu)預(yù)算和政府采購(gòu)資金支付兩個(gè)方面。

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，政策投入類指標(biāo)由主體政策及其細(xì)化、配套政策投入兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成。其中，主體政策及其細(xì)化指標(biāo)又進(jìn)一步分為《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、政府采購(gòu)當(dāng)事人行為規(guī)范、促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的規(guī)章三個(gè)三級(jí)指標(biāo)；配套政策投入指標(biāo)則由預(yù)算編制配套政策和政府采購(gòu)資金支付配套政策兩個(gè)三級(jí)指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化考察。

二、政策執(zhí)行類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策執(zhí)行是政策的具體實(shí)施，反映的是政策從制度到實(shí)踐的轉(zhuǎn)化，或者說(shuō)是政策要求的“落地”。從政府采購(gòu)政策的執(zhí)行看，應(yīng)包括三個(gè)方面：政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購(gòu)執(zhí)行的流程規(guī)范、政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向的彰顯。

政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制提供政府采購(gòu)實(shí)務(wù)有效開(kāi)展的工作環(huán)境或工作要求，主要包括管采分離、應(yīng)采盡采、集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個(gè)方面。管采分離要求政府采購(gòu)監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離，從而確保財(cái)政部門(mén)監(jiān)督管理職責(zé)的落實(shí)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作運(yùn)行。應(yīng)采盡采體現(xiàn)了依法采購(gòu)，既要杜絕規(guī)避政府采購(gòu)，又要穩(wěn)步擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍。從政府采購(gòu)政策功能效果體現(xiàn)視角來(lái)說(shuō)，應(yīng)采盡采從政府采購(gòu)規(guī)模上促進(jìn)了政府采購(gòu)功能的實(shí)現(xiàn)。作為承擔(dān)集中采購(gòu)任務(wù)的專門(mén)機(jī)構(gòu)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的情況、采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員的廉潔自律等，都會(huì)影響政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)程度。在政府采購(gòu)政策執(zhí)行過(guò)程中，規(guī)范政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴及財(cái)政部門(mén)受理投訴的行為，可從機(jī)制上保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)政府采購(gòu)秩序，促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)。因此，從保障機(jī)制方面考察政府采購(gòu)政策的執(zhí)行，選擇了管采分離、應(yīng)采盡采、集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核、投訴處理四個(gè)指標(biāo)。其中，集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核又進(jìn)一步細(xì)化為考核結(jié)果公開(kāi)、考核內(nèi)容和考核方式三個(gè)下級(jí)指標(biāo)；投訴處理則通過(guò)投訴渠道和程序及結(jié)果處理兩個(gè)下級(jí)指標(biāo)來(lái)考察。

從政府采購(gòu)流程的視角，可將政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程分解為采購(gòu)前、采購(gòu)中和采購(gòu)后三個(gè)不同的階段。由于每一階段政府采購(gòu)執(zhí)行的對(duì)象和側(cè)重點(diǎn)不同，因此，政府采購(gòu)執(zhí)行流程不同階段所規(guī)范的內(nèi)容也應(yīng)有差異。

政府采購(gòu)是對(duì)政府預(yù)算中采購(gòu)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行，合理編制政府采購(gòu)預(yù)算，有利于從源頭上控制采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，防范截留、挪用采購(gòu)資金的行為，避免無(wú)預(yù)算采購(gòu)、重復(fù)采購(gòu)、盲目采購(gòu)和超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)現(xiàn)象的發(fā)生。因此，采購(gòu)前規(guī)范的重點(diǎn)就是采購(gòu)預(yù)算的編制。同時(shí)，合理編制政府采購(gòu)預(yù)算也是采購(gòu)中和采購(gòu)后規(guī)范和修正政府采購(gòu)執(zhí)行的一個(gè)重要依據(jù)。采購(gòu)中的規(guī)范主要針對(duì)采購(gòu)周期長(zhǎng)、逆向選擇、串謀與勾結(jié)，涉及政府采購(gòu)的方式選擇風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)與委托－代理風(fēng)險(xiǎn)。采購(gòu)后的規(guī)范主要針對(duì)采購(gòu)對(duì)象交付不及時(shí)、供應(yīng)商售后服務(wù)差、采購(gòu)信息反饋不靈，具體措施則是構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評(píng)價(jià)體系與完善政府采購(gòu)信息反饋制度。

根據(jù)政府采購(gòu)執(zhí)行不同階段規(guī)范重點(diǎn)的差異，政府采購(gòu)執(zhí)行流程規(guī)范的考察指標(biāo)相應(yīng)設(shè)置為預(yù)算約束、采購(gòu)實(shí)施和驗(yàn)收評(píng)價(jià)三個(gè)指標(biāo)，分別對(duì)應(yīng)采購(gòu)前、采購(gòu)中和采購(gòu)后三個(gè)不同的采購(gòu)階段。其中，采購(gòu)實(shí)施的考察又分別從信息公開(kāi)、采購(gòu)方式和采購(gòu)評(píng)審三個(gè)方面具體化，驗(yàn)收評(píng)價(jià)的考察則細(xì)化為驗(yàn)收管理和績(jī)效評(píng)價(jià)兩個(gè)指標(biāo)。

政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的途徑因功能內(nèi)容不同而有區(qū)別。具體而言，政府采購(gòu)政策功能中的效率功能和規(guī)范功能的實(shí)現(xiàn)途徑本身融入了政府采購(gòu)實(shí)踐的方方面面，這類功能通過(guò)政府采購(gòu)制度完善、機(jī)制優(yōu)化、采購(gòu)方法方式科學(xué)設(shè)計(jì)、過(guò)程監(jiān)控、結(jié)果考核就能得以促進(jìn)。效率功能和規(guī)范功能的考察，也可通過(guò)政府采購(gòu)政策執(zhí)行的保障機(jī)制、政府采購(gòu)執(zhí)行的流程規(guī)范來(lái)予以反映。而調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，卻需有專門(mén)的政策導(dǎo)向才能實(shí)現(xiàn)。因此，政府采購(gòu)政策功能導(dǎo)向考察指標(biāo)的設(shè)置集中于反映調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能，分別從促進(jìn)自主創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)和進(jìn)口產(chǎn)品審核管理五個(gè)指標(biāo)來(lái)考察，各指標(biāo)又分別下設(shè)具體指標(biāo)。

三、政策產(chǎn)出類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政策產(chǎn)出是政策效果實(shí)現(xiàn)的必要條件，也是政策投入與政策執(zhí)行的結(jié)果，可以從政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出、政策導(dǎo)向產(chǎn)出兩方面考察。

政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出，反映政府采購(gòu)政策實(shí)施的規(guī)范和有效推進(jìn)對(duì)促進(jìn)政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)、政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行、政府采購(gòu)當(dāng)事人權(quán)益保障等方面的影響。因此，衡量政府采購(gòu)政策保障與流程規(guī)范產(chǎn)出的指標(biāo)可設(shè)置為政府采購(gòu)規(guī)模增長(zhǎng)率、政府采購(gòu)支出占財(cái)政支出的比重、政府采購(gòu)規(guī)模占GDP的比重、政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行率和政府采購(gòu)?fù)对V處置率五個(gè)指標(biāo)。

政策導(dǎo)向產(chǎn)出，反映政府采購(gòu)政策功能中具有特定導(dǎo)向性功能政策的執(zhí)行結(jié)果，這種具有特定導(dǎo)向性的功能不可能通過(guò)政府采購(gòu)流程規(guī)范和規(guī)模擴(kuò)大而自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，需在政府采購(gòu)面上政策的基礎(chǔ)上制定疊加性、具有專門(mén)導(dǎo)向的政策。結(jié)合我國(guó)《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)的政府采購(gòu)導(dǎo)向性政策的實(shí)施內(nèi)容，設(shè)置中小企業(yè)合同授予占政府采購(gòu)規(guī)模的比重、節(jié)能產(chǎn)品采購(gòu)占同類產(chǎn)品的比重、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)占同類產(chǎn)品的比重和進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)增長(zhǎng)率四個(gè)政策導(dǎo)向產(chǎn)出的考察指標(biāo)，分別衡量政府采購(gòu)在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品、保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的政策功能產(chǎn)出。

四、政策效果類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購(gòu)政策功能包括規(guī)范功能、效率功能、調(diào)控功能和協(xié)調(diào)功能四個(gè)方面。相應(yīng)地，政府采購(gòu)政策功能效果的考察也就從這四個(gè)方面設(shè)置指標(biāo)。

政府采購(gòu)的規(guī)范功能主要體現(xiàn)在規(guī)范政府行為、促進(jìn)廉政建設(shè)和規(guī)范市場(chǎng)體系三個(gè)方面，政府采購(gòu)政策規(guī)范功能考察指標(biāo)可設(shè)置為政府集中采購(gòu)比重、政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)比重、政府采購(gòu)資金財(cái)政直接支付比重和政府采購(gòu)領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件發(fā)生率。指標(biāo)選擇的依據(jù)是：一是集中采購(gòu)（包括政府集中采購(gòu)和部門(mén)集中采購(gòu)）更有利于貫徹政府采購(gòu)公開(kāi)、透明的原則，更有利于發(fā)揮政府采購(gòu)的規(guī)模效益，更有利于對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)控。二是我國(guó)《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)方式無(wú)論在透明度上，還是在程序上，都是最富有競(jìng)爭(zhēng)力的，也最能體現(xiàn)公開(kāi)、公正和公平的原則，且公開(kāi)招標(biāo)方式的風(fēng)險(xiǎn)程度也最低。三是政府采購(gòu)資金直接支付有利于財(cái)政資金的過(guò)程監(jiān)控，保障資金的安全和支付時(shí)效。四是政府采購(gòu)領(lǐng)域的違規(guī)違法案件發(fā)生率可以從反面反映政府采購(gòu)執(zhí)行規(guī)范情況。

政府采購(gòu)的效率功能就是要提高政府采購(gòu)資金的使用效益，這也是我國(guó)《政府采購(gòu)法》的立法宗旨之一。通常用來(lái)反映政府采購(gòu)資金使用效率的指標(biāo)是政府采購(gòu)資金節(jié)約率，而將政府采購(gòu)支出彈性作為考察政府采購(gòu)效率功能的補(bǔ)充指標(biāo)，則是因?yàn)檎少?gòu)效率離不開(kāi)財(cái)政支出中政府采購(gòu)支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)，離開(kāi)規(guī)模談效率，效率本身的價(jià)值不大。

政府采購(gòu)的調(diào)控功能是指政府采購(gòu)發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的杠桿作用，通過(guò)政府采購(gòu)的合同授予、規(guī)模調(diào)整、對(duì)象取舍等方式，達(dá)到既定的宏觀調(diào)控目標(biāo)。我國(guó)政府采購(gòu)的調(diào)控功能主要體現(xiàn)為增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)和維護(hù)社會(huì)公共利益、扶持中小企業(yè)、促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)和激勵(lì)自主創(chuàng)新等。因此，在考察指標(biāo)設(shè)置上，主要選擇了新增就業(yè)的政府采購(gòu)支出彈性、服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性、政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)效果和政府采購(gòu)對(duì)物價(jià)穩(wěn)定的促進(jìn)等指標(biāo)。

政府采購(gòu)的協(xié)調(diào)功能通過(guò)調(diào)整采購(gòu)對(duì)象的范圍、規(guī)模以及供應(yīng)商準(zhǔn)入制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)；二是促進(jìn)區(qū)域、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；三是協(xié)調(diào)貿(mào)易摩擦。因此，主要從政府采購(gòu)范圍結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、政府采購(gòu)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)效果、公共機(jī)構(gòu)節(jié)能情況和政府采購(gòu)環(huán)境保護(hù)功能效果等方面具體考察政府采購(gòu)協(xié)調(diào)功能效果。

五、政策持續(xù)類指標(biāo)的選擇及構(gòu)成

政府采購(gòu)政策功能的持續(xù)性，依賴于兩個(gè)方面。一是客觀方面，指政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)能否滿足政策持續(xù)的客觀需要。包括政府采購(gòu)政策的協(xié)調(diào)和政府采購(gòu)政策的未來(lái)規(guī)劃及其完善，體現(xiàn)為政策本身的生命力；二是主觀方面，指政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知。所有政策都需要當(dāng)事人來(lái)執(zhí)行，當(dāng)事人主觀能動(dòng)性的差異，表現(xiàn)在政策實(shí)施效果的差異上，甚至由于當(dāng)事人對(duì)政策的不理解、不認(rèn)同，導(dǎo)致政策執(zhí)行中的走樣和形式主義。因而對(duì)政府采購(gòu)政策功能持續(xù)性的考察指標(biāo)，分別從政府采購(gòu)政策設(shè)計(jì)和政府采購(gòu)當(dāng)事人的認(rèn)知兩方面來(lái)設(shè)置。

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