政府采購政策功能效果顯著的特征及成因

【聚焦政府采購政策功能評價⑤】

政府采購政策功能效果顯著的特征及成因

■ 章輝

根據(jù)政府采購政策功能效果評價指標(biāo)的得分，可以將得分高的指標(biāo)所指向的政策功能視為效果顯著。分析政府采購政策功能效果顯著的特征，并探求其成因，可以為政府采購制度建設(shè)繼承發(fā)展提供啟示。

政府采購政策功能效果顯著的指標(biāo)

按照政府采購政策功能效果評價指標(biāo)的設(shè)計思路  ，最終用來度量政府采購政策功能效果的政策效果類三級指標(biāo)共計14個。其中，指標(biāo)得分率大于90%的指標(biāo)（此處將指標(biāo)得分率大于90%認(rèn)定為效果顯著）共5個（見表1），且得分率均為100%。在這5個指標(biāo)中，反映政府采購規(guī)范功能的指標(biāo)2個；反映政府采購效率功能的指標(biāo)1個；反映政府采購協(xié)調(diào)功能的指標(biāo)2個。

政府采購政策功能效果評價指標(biāo)中政策效果顯著的指標(biāo)表明：2003-2015年，我國政府采購在執(zhí)行集中采購目錄和公開招標(biāo)的規(guī)范功能、提高政府采購資金節(jié)約率的效率功能、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機構(gòu)節(jié)能的協(xié)調(diào)功能方面均取得了顯著的政策效果。

政府采購政策功能效果顯著指標(biāo)的促進因素

1.政府集中采購及公開招標(biāo)效果顯著的成因

政府集中采購和公開招標(biāo)體現(xiàn)了政府采購政策功能中規(guī)范功能的要求。

（1）政府集中采購效果顯著的成因

在2003年到2015年，政府集中采購（包括政府集中采購和部門集中采購）比重平均為83.84%，其中，最高年份（2012年）到87.60%，最低年份（2015年）也達到79.3% ，這充分說明政府集中采購在評價期間始終是我國政府采購的主要模式（見圖1）。

根據(jù)我國政府采購法的相關(guān)規(guī)定， 納入集中采購目錄的政府采購項目應(yīng)當(dāng)實行集中采購（第七條）；屬于本單位有特殊要求的項目經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購（第十八條）；采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，可以自行采購，也可以委托集中采購機構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購（第十八條）。這實際上體現(xiàn)了我國政府采購制度在建設(shè)初期突出集中采購模式的規(guī)范功能。同時， 評價結(jié)果也充分表明這一規(guī)范功能得到了顯著發(fā)揮。

結(jié)合評價指標(biāo)中政策投入、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的評價結(jié)果，政府集中采購效果顯著的成因可以歸為以下幾個方面：

從政策投入看，評價期內(nèi)財政部及地方省級政府分別及時出臺政府采購預(yù)算編制方面的規(guī)范性文件  （預(yù)算編制配套政策指標(biāo)得分率為100%） ，為政府采購執(zhí)行提供了資金安排的制度保障，從而保證了政府集中采購實施的資金需求。

從政策執(zhí)行看，政府采購執(zhí)行保障機制中反映管采分離、應(yīng)采盡采和投訴處理的指標(biāo)得分率均為100% 。有效的保障機制使得政府集中采購模式適用的在政策文件均得到有效執(zhí)行。

從政策產(chǎn)出看，政府采購計劃執(zhí)行率和政府采購?fù)对V處置率（指標(biāo)得分率均為100%）從政策保障與流程規(guī)范方面保障了政府集中采購模式的有效實施，確保了政策的產(chǎn)出。

（2） 公開招標(biāo)效果顯著的成因

在2003年到2015年，公開招標(biāo)占比平均達到73.39%（見圖2），各年份公開招標(biāo)方式占比最低為57.23%（2003年），最高達到84.5%（2014年）， 顯示表明“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”的政策規(guī)范功能效果顯著。

公開招標(biāo)方式落實是采購執(zhí)行與監(jiān)督管理的結(jié)果。結(jié)合政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的評價結(jié)果，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購主要采購方式的規(guī)范效果之所以能夠充分體現(xiàn)，其成因可以從以下幾個方面得到解釋：

從政策執(zhí)行看， 管采分離、應(yīng)采盡采和投訴處理等為公開招標(biāo)方式的選擇確立了保障機制；信息公開和采購方式等指標(biāo)的100%得分率，則表明評價期內(nèi)，政府采購信息的公開有效維護了政府采購活動的公開、公平和公正，從而約束了政府采購行為。因此，根據(jù)公開的政府采購資料，在評價期內(nèi)未發(fā)現(xiàn)政府采購方式選擇程序違規(guī)或規(guī)避公開招標(biāo)的政府采購活動。

從政策產(chǎn)出看，政府采購計劃執(zhí)行率和政府采購?fù)对V處置率（指標(biāo)得分率均為100%）同樣為公開招標(biāo)方式的實現(xiàn)與保障提供基礎(chǔ)。

2.政府采購資金節(jié)約率效果顯著的成因

政府采購資金節(jié)約率是政府采購政策效果中效率功能的體現(xiàn)這一，也是我國《政府采購法》的立法宗旨之一。根據(jù)財政部公布的年度政府采購信息統(tǒng)計分析報告，在2003年到2013年的11年間（2014年和2015年的政府采購資金節(jié)約率數(shù)據(jù)不可得），政府采購資金節(jié)約率均值為11.41%，充分表明我國政府采購資金節(jié)約率效果得到了有效發(fā)揮。

究其成因，可以結(jié)合政策投入、政策執(zhí)行和政策產(chǎn)出的相關(guān)指標(biāo)得分進行分析：

從政策投入看，預(yù)算編制配套政策為政府采購執(zhí)行提供資金保障。從政策執(zhí)行看，應(yīng)采盡采為政府采購活動的開展提供機制保障。從政策產(chǎn)出看，政府采購規(guī)模增長率、政府采購支出占財政支出的比重以及政府采購規(guī)模占GDP的比重等三個指標(biāo)80%的得分率，表明評價期內(nèi)，我國政府采購規(guī)模的穩(wěn)步擴張（期間，僅有2010年和2014年兩個年度，政府采購增長率低于財政支出增長率、政府采購支出占財政支出比重較上一年度減少、政府采購規(guī)模占GDP比重較上一年度減少），為政府采購資金資金節(jié)約率效果發(fā)揮提供了較好的規(guī)模保障；而政府采購計劃執(zhí)行率的有效實現(xiàn)，又進一步使政府采購資金節(jié)約率效果的顯現(xiàn)成為現(xiàn)實。

3.區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機構(gòu)節(jié)能效果顯著的成因

促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機構(gòu)節(jié)能是政府采購政策協(xié)調(diào)功能的體現(xiàn)。在評價期內(nèi)，一方面，中西部省份年平均GDP增長率均高于全國平均水平；另一方面，由于節(jié)能產(chǎn)品強制采購或優(yōu)先采購的實施，大大促進公共機構(gòu)節(jié)能效果的提升。在2005年到2015年的十年間，我國節(jié)能減排成效顯著，能源利用效率明顯提高，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國累計節(jié)能15.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于減少二氧化碳排放36億噸?？梢姡谠u價期內(nèi)，我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機構(gòu)節(jié)能效果均成效顯著。

我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機構(gòu)節(jié)能效果的顯現(xiàn)不能完全歸因于政府采購政策功能。比如，體現(xiàn)政策產(chǎn)出的節(jié)能產(chǎn)品采購占政府采購規(guī)模比重的指標(biāo)得分率僅為66.67%。但通過合同授予、強制采購或優(yōu)先采購等手段，政府采購作為財政政策的一個重要方面，對促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和公共機構(gòu)節(jié)能發(fā)揮了重要的作用，比如，體現(xiàn)政策執(zhí)行的節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購的指標(biāo)得分率為100%。

（作者單位：上海國家會計學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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