政府采購(gòu)政策功能效果不足的方面及成因

【聚焦政府采購(gòu)政策功能評(píng)價(jià) ⑥ 】

政府采購(gòu)政策功能效果不足的方面及成因

■ 章輝

根據(jù)政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)的得分，可以將得分低的指標(biāo)所指向的政策功能視為效果不足。分析政府采購(gòu)政策功能效果不足的方面，并探求其成因，可以為政府采購(gòu)制度建設(shè)的優(yōu)化提供啟示。

政府采購(gòu)政策功能效果不足的指標(biāo)

在度量政府采購(gòu)政策功能效果的政策效果類14個(gè)三級(jí)指標(biāo)中，指標(biāo)得分率小于60%（含60%）的指標(biāo)（此處將指標(biāo)得分率不大于60%認(rèn)定為效果不足）共7個(gè)（見(jiàn)表1）。其中，政府采購(gòu)資金財(cái)政直接支付比重指標(biāo)和新增就業(yè)的政府采購(gòu)支出彈性指標(biāo)得分率均為0。在這7個(gè)指標(biāo)中，反映政府采購(gòu)規(guī)范功能的指標(biāo)2個(gè)；反映政府采購(gòu)調(diào)控功能的指標(biāo)3個(gè)；反映政府采購(gòu)協(xié)調(diào)功能的指標(biāo)2個(gè)。

政府采購(gòu)政策功能效果評(píng)價(jià)指標(biāo)中政策效果不足的指標(biāo)表明：在2003年到2015年，我國(guó)政府采購(gòu)政策功能效果在以下三個(gè)方面存在嚴(yán)重不足，即在執(zhí)行財(cái)政直接支付和防范政府采購(gòu)領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件等規(guī)范功能方面，在促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)和扶持中小企業(yè)等調(diào)控功能方面以及政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等協(xié)調(diào)功能方面。

政府采購(gòu)政策功能效果不足指標(biāo)的影響因素

1.財(cái)政直接支付和防范重大違規(guī)、違法案件效果不足的影響因素

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在2003年到2009年的7年間，政府采購(gòu)預(yù)算內(nèi)資金比重總體處于不斷提高的趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。其中，2009年較2003年提高了10.14個(gè)百分點(diǎn)，比《政府采購(gòu)法》施行的前一年（2002年）提高了8.07個(gè)百分點(diǎn)；而財(cái)政直接支付比重卻沒(méi)有表現(xiàn)出提高的趨勢(shì)。在2003年到2009年，財(cái)政直接支付比重最低的年份即為2009年的35.25%。由此觀之，財(cái)政直接支付并沒(méi)有成為我國(guó)政府采購(gòu)資金支付的主要方式，不僅增加了政府采購(gòu)資金的監(jiān)管困難，也不利于保障政府采購(gòu)資金支付的及時(shí)性和安全性。

結(jié)合指標(biāo)評(píng)分結(jié)果，政府采購(gòu)資金支付配套政策指標(biāo)得分率為0?？梢?jiàn)，由于我國(guó)政府采購(gòu)法對(duì)于政府采購(gòu)資金支付方式未做規(guī)定，相關(guān)配套政策又未能予以明確，從而在政策投入方面留下了“空白”，使得政策執(zhí)行缺乏依據(jù)，政策產(chǎn)出難以擴(kuò)大，最終造成財(cái)政直接支付的政府采購(gòu)政策功能效果發(fā)揮嚴(yán)重不足。

在我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)初期，政府采購(gòu)領(lǐng)域違規(guī)違法事件頻發(fā)。僅以中央預(yù)算單位為例，根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，從2008年開始，中央預(yù)算單位年度審計(jì)中均有金額巨大的政府采購(gòu)問(wèn)題被揭示。以2015年為例，“發(fā)現(xiàn)未及時(shí)辦理竣工決算、政府采購(gòu)不規(guī)范等問(wèn)題，涉及金額61.33 億元”。政府采購(gòu)領(lǐng)域重大違規(guī)、違法案件發(fā)生率指標(biāo)得分率僅為30%。

我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域違規(guī)違法事件多發(fā)，特別是重大違規(guī)、違法案件時(shí)有發(fā)生，從影響因素分析，有以下兩個(gè)方面：一是我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)不健全導(dǎo)致政策投入不足。評(píng)價(jià)指標(biāo)得分中政府采購(gòu)法律及其條例、政府采購(gòu)當(dāng)事人行為規(guī)范、促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的規(guī)章等指標(biāo)得分率均為75%，這些均是政策投入不足的反映。二是政府采購(gòu)政策執(zhí)行不到位或流于形式。具體表現(xiàn)為集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核不到位，尤其是考核結(jié)果公開執(zhí)行不到位；預(yù)算約束軟化；采購(gòu)實(shí)施中采購(gòu)評(píng)審把關(guān)不嚴(yán)，甚至  是“走過(guò)場(chǎng)”；采購(gòu)后驗(yàn)收評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督。這些現(xiàn)象在指標(biāo)評(píng)分中同樣得到了反映，如，“集采機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核”得分率為46.67%（其中下屬四級(jí)指標(biāo)“考核結(jié)果公開”得分率為0）、“預(yù)算約束”得分率為0、“采購(gòu)實(shí)施”得分率為66.67%（其中下屬四級(jí)指標(biāo)“采購(gòu)評(píng)審”得分率為0）、“驗(yàn)收評(píng)價(jià)”得分率為50%（其中下屬四級(jí)指標(biāo)“績(jī)效評(píng)價(jià)”得分率為0）。

2.促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)和扶持中小企業(yè)效果不足的影響因素

促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)和扶持中小企業(yè)，是政府采購(gòu)作為財(cái)政政策宏觀調(diào)控工具的目標(biāo)范疇，屬于政府采購(gòu)調(diào)控功能的體現(xiàn)。從評(píng)價(jià)指標(biāo)得分率看，反映以上三方面內(nèi)容的指標(biāo)“新增就業(yè)的政府采購(gòu)支出彈性”、“服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性”和“政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)效果”的得分率分別為0、60%和43%。

從促進(jìn)就業(yè)、推動(dòng)政府采購(gòu)服務(wù)和扶持中小企業(yè)效果不足的影響因素看，主要有以下幾個(gè)方面：一是政府采購(gòu)規(guī)模占財(cái)政支出或GDP的比重仍然較低，不足以聚集足夠的杠桿效果。雖然在評(píng)價(jià)期內(nèi)，我國(guó)政府采購(gòu)占財(cái)政支出和GDP的比重均呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。從政府采購(gòu)占GDP的比重看，政府采購(gòu)占GDP的比重由2003年1.22%提高到2015年3.1%。但若與同期其他國(guó)家相比，OECD各級(jí)政府采購(gòu)實(shí)體的采購(gòu)支出占GDP的19.96%，非OECD國(guó)家的這一比例為14.48%。顯然，以政府采購(gòu)占GDP的比重去衡量，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模是偏低的。

二是我國(guó)目前處在公共財(cái)政體制建設(shè)的初級(jí)階段，服務(wù)型財(cái)政建設(shè)仍然是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，必然影響服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)張。這表現(xiàn)在服務(wù)類政府采購(gòu)規(guī)模變動(dòng)彈性的測(cè)定方面，就是在2003年到2015年，有四個(gè)年份的彈性均小于1。這也許與我國(guó)政府采購(gòu)法關(guān)于服務(wù)類政府采購(gòu)內(nèi)涵界定不明確有關(guān)，部分本應(yīng)屬于服務(wù)類的政府采購(gòu)品目被列入了貨物類或工程類政府采購(gòu)范圍。

三是政府采購(gòu)在促進(jìn)中小企業(yè)政策執(zhí)行方面存在“玻璃門”現(xiàn)象，政策執(zhí)行或政策“著力點(diǎn)”存在偏差。我國(guó)政府采購(gòu)法第九條將促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展作為政府采購(gòu)的調(diào)控功能之一。評(píng)價(jià)期內(nèi)，財(cái)政部也連續(xù)將利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展納入年度政府采購(gòu)工作要點(diǎn)，如，“要研究制定中小企業(yè)政府采購(gòu)管理辦法”（2009年）；“ 出臺(tái)政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)管理辦法，擴(kuò)大政府采購(gòu)信用擔(dān)保試點(diǎn)范圍，加大對(duì)中小企業(yè)的政策支持力度”（2010年）；“盡快出臺(tái)政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策措施”（2011年）；“大力推進(jìn)實(shí)施《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，積極開展政府采購(gòu)信用擔(dān)保試點(diǎn)工作”（2012年）。與此同時(shí)，地方政府以及政府采購(gòu)管理部門也相應(yīng)結(jié)合地方實(shí)際，對(duì)如何利用政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行了有益的探索，甚至出臺(tái)了相應(yīng)的地方規(guī)章制度。但反映在度量最終政策產(chǎn)出的指標(biāo)上，“中小企業(yè)合同授予占政府采購(gòu)規(guī)模的比重”的得分率僅為66.67%。這只能說(shuō)明政策投入或政策執(zhí)行存在不足。就政策投入而言，扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策“著力點(diǎn)”存在偏差；就政策執(zhí)行而言，“可望不可即”的政策“玻璃門”現(xiàn)象阻礙了政策的執(zhí)行。

3.政府與市場(chǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)效果不足的影響因素

政府與市場(chǎng)的關(guān)系，必將反映在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，同樣也體現(xiàn)在政府采購(gòu)范圍結(jié)構(gòu)的變動(dòng)上。在政府采購(gòu)范圍中，服務(wù)類采購(gòu)占比不斷提升，不僅是公共財(cái)政體制建設(shè)的要求，也是優(yōu)化政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的結(jié)果。換言之，當(dāng)前我國(guó)政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)優(yōu)化，就表現(xiàn)為政府采購(gòu)范圍中服務(wù)類采購(gòu)的占比不斷提升。

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”，并且將政府購(gòu)買服務(wù)看作是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類改革的重要推力之一。為全面貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），財(cái)政部也先后下發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2013〕111號(hào)）、《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕13號(hào)），且財(cái)政部同民政部和工商總局共同制定了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜〔2014〕96號(hào)）。政府購(gòu)買服務(wù)作為一項(xiàng)新生事物，制度上的“頂層設(shè)計(jì)”，管理部門的大力推動(dòng)，對(duì)于這一工作的順利起步起到了至關(guān)重要的作用。

根據(jù)圖1所示，在評(píng)價(jià)期內(nèi)，自2006年以來(lái)，工程類采購(gòu)占比超過(guò)貨物類采購(gòu)；自2013年開始，服務(wù)類采購(gòu)占比呈現(xiàn)迅速提高的趨勢(shì)，但在政府采購(gòu)范圍中，服務(wù)類采購(gòu)占比仍然最低。根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)中政府采購(gòu)協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的“政府采購(gòu)范圍結(jié)構(gòu)的變動(dòng)”指標(biāo)得分率看，政府采購(gòu)在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善公共服務(wù)提供方式方面效果不顯著。究其原因，政府購(gòu)買服務(wù)能否有效深入開展、能否成為政府部門優(yōu)化資源配置的自覺(jué)行為、能否切實(shí)提高公共服務(wù)水平和效率等一系列問(wèn)題的解決還需要突破諸如理念認(rèn)識(shí)、制度協(xié)調(diào)與完善、操作方法以及履約管理等方面的“瓶頸”。

“政府采購(gòu)環(huán)境保護(hù)功能效果”指標(biāo)得分率僅為58%，表明政府采購(gòu)在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)方面的效果不顯著。從導(dǎo)致原因看，應(yīng)該從兩個(gè)方面辯證分析：一是政府采購(gòu)在執(zhí)行環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)方面仍然有待加強(qiáng)。這在政策產(chǎn)出類指標(biāo)“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購(gòu)占政府采購(gòu)規(guī)模的比重”得分率僅為66.67%也可以得到佐證；二是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)需要諸多政策的配合，如產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策等。

（作者單位：上海國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院政府采購(gòu)與績(jī)效管理研究中心）

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