政策投入是政策功能效果發(fā)揮的基礎(chǔ)（下）

【聚焦政府采購政策功能評價 ⑧ 】

政策投入是政策功能效果發(fā)揮的基礎(chǔ)（下）

■ 章輝

一、協(xié)調(diào)政府采購相關(guān)法規(guī)之間的沖突

政府采購相關(guān)法規(guī)由于頒布實(shí)施的年代與背景不同，法規(guī)之間存在相互沖突的現(xiàn)象在所難免，關(guān)鍵是如何有效協(xié)調(diào)的問題。政府采購相關(guān)法規(guī)的沖突主要表現(xiàn)在《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之間。

第一，非工程招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目法律適用困難。《政府采購法》第二條規(guī)定，“本法所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)建物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等”；第四條規(guī)定，“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”。即只有《政府采購法》第二條所列的工程類項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，貨物、服務(wù)等其他項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)仍適用于《政府采購法》。但是在《政府采購法》中，對招標(biāo)投標(biāo)的程序和操作要求幾乎沒有任何規(guī)定，工程之外的招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目如何適用法律成了“真空”地帶。

第二，工程類采購游離于政府采購之外。《政府采購法》規(guī)定“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，該規(guī)定僅要求政府采購工程招標(biāo)投標(biāo)程序適用于招標(biāo)投標(biāo)法，并未表明相應(yīng)的工程類不屬于政府采購。但在現(xiàn)實(shí)中，工程類采購不僅在招投標(biāo)程序上脫離政府采購制度，在立項(xiàng)、審批、資金支付、監(jiān)督管理等所有環(huán)節(jié)都游離于政府采購之外。這一問題的產(chǎn)生，除了兩部法律個別條款界定不清外，還與我國政府相關(guān)部門職能的劃分等有很大的關(guān)系。如果任由工程類采購長期游離于政府采購之外，不僅會使我國財政支出難以形成合力充分發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用，更為嚴(yán)重的是，隨著我國市場的不斷開放，工程建設(shè)失去政府采購的合法保護(hù)，將會遭遇嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)并承受難以彌補(bǔ)的損失。

第三，政府采購信息披露依據(jù)的沖突。政府采購信息披露依據(jù)的《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》存在沖突。兩部法律分別賦予財政部和國家發(fā)展和改革委員會相同的指定信息發(fā)布媒體權(quán)力，而這兩個級別相同的主管部門享有不同的行政職權(quán)，不同的官方媒體享有不同的資源，這決定了兩個部門將會從各自的部門利益角度出發(fā)，堅(jiān)守自己的權(quán)利。法規(guī)部門對自己的職權(quán)進(jìn)行說明時，往往是從有利于本部門的利益出發(fā)，或有意或無意地削弱其他部門的職權(quán)而竭力向本部門傾斜，二者之間均不會為了稀缺的公共資源做出理性的讓步。其結(jié)果必定是各行其是，致使采購人無所適從。

為協(xié)調(diào)以上沖突，首先，國務(wù)院應(yīng)根據(jù)《政府采購法》第八十七條的授權(quán)，盡快制定行政法規(guī)，明確非工程類政府采購招標(biāo)投標(biāo)程序，以期解決現(xiàn)行法律難以適用的問題；其次，逐步將工程納入政府采購的監(jiān)管范圍, 促進(jìn)整個招標(biāo)投標(biāo)工作向規(guī)范化方向發(fā)展。建議財政部明確規(guī)定政府采購活動中的工程類采購, 其采購程序依照《招標(biāo)投標(biāo)法》執(zhí)行, 其資金使用的管理包括編制預(yù)算、申報計(jì)劃、發(fā)布采購信息，委托代理機(jī)構(gòu)與合同備案等, 都必須按《政府采購法》的規(guī)定執(zhí)行；再次，應(yīng)妥善處理政府采購中的多頭管理現(xiàn)象，徹底明晰管理部門的職責(zé)，杜絕相互推諉或爭利的現(xiàn)象。

二、明確政府購買服務(wù)的政府采購屬性

政府購買服務(wù)已被看作是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類改革的重要推力之一。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。明確政府購買服務(wù)的政府采購屬性，不僅有利于解決政府購買服務(wù)的法律“缺位”問題，而且對于推進(jìn)政府采購服務(wù)范圍的擴(kuò)大，進(jìn)一步發(fā)揮政府采購的政策功能效果意義重大。

我國《政府采購法》所稱“服務(wù)”必須同時具備四個要素：一是需求者是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；二是采購資金屬性是財政性資金；三是采購對象是集中采購目錄以內(nèi)或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上；四是采購目標(biāo)是維護(hù)國家利益和社會公共利益?？梢姡{入《政府采購法》中的服務(wù)，就是公共服務(wù)。

如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，根據(jù)公共財政的要求，提供公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府。這里所說的公共服務(wù)，通常是指政府用來消除市場失靈、滿足社會大眾需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所提供的服務(wù)，也可稱為“公眾服務(wù)”。但是，政府要實(shí)現(xiàn)對“公眾服務(wù)”的提供，首先必須獲得維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的各類服務(wù)，也可稱為“政府自身服務(wù)”。因此，政府因消除或彌補(bǔ)市場失靈而提供“公眾服務(wù)”的同時，會派生出“政府自身服務(wù)”。從這個意義上說，“公眾服務(wù)”和“政府自身服務(wù)”都是公共服務(wù)的范疇。遺憾的是，在當(dāng)前我國政府購買服務(wù)或政府采購的理論研究與實(shí)際工作中，通常將《政府采購法》中的“服務(wù)”等同于“政府自身服務(wù)”，將政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”等同于“公眾服務(wù)”。并得出政府購買服務(wù)沒有納入《政府采購法》范圍的錯誤結(jié)論，因此認(rèn)為政府購買服務(wù)缺乏制度保障。

綜合以上分析，我國政府購買服務(wù)具備《政府采購法》關(guān)于“服務(wù)”四要素的規(guī)定，政府購買服務(wù)適用我國《政府采購法》。

（作者單位：上海國家會計(jì)學(xué)院政府采購與績效管理研究中心）

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