積極的財政政策下政府采購如何“再出發(fā)”

【一家之言】

積極的財政政策下政府采購如何“再出發(fā)”

■ 宋軍

在前不久分別召開的中共中央政治局會議和國務院常務會議上，黨中央和國務院確定了我國下半年經(jīng)濟發(fā)展的總體思路，“堅持穩(wěn)中求進工作總基調，其財政政策要更有效地服務實體經(jīng)濟，更有力地服務宏觀大局，積極的財政政策要更加積極?！闭少徸鳛檎{節(jié)經(jīng)濟的主要財政政策之一，如何在積極財政政策下“更加積極”呢？

擴大政府采購規(guī)模，拉動經(jīng)濟增長

在促進經(jīng)濟增長的“馬車理論”上，不管是“舊三駕馬車”，還是“新三駕馬車”或“四駕馬車”，都有消費，即擴大內(nèi)需，也就是提高本國居民的消費需求。但由于我國民眾的消費理念、消費意識、消費習慣的差異性，導致內(nèi)需不振，對促進經(jīng)濟增長的基礎性作用不夠，在這種情況下，我們就有必要擴大政府采購的規(guī)模，讓國內(nèi)最大的消費體來發(fā)力。由于社會總需求（D）=消費性需求（C）+投資性需求（I）+政府購買（C）+凈出口（X），包含在政府購買性支出內(nèi)的政府采購是社會總需求的重要組成部分，政府采購的乘數(shù)效應，同樣會引起社會的生產(chǎn)和分配在總量和結構方面的變化，從而能夠調控宏觀經(jīng)濟總量的平衡。目前情形下，需求小于總供給而導致需求萎縮、經(jīng)濟不景氣，這正是政府采購發(fā)力的時機。通過適當增加和提前進行，增加社會消費并促進企業(yè)擴大投資，提高社會總需求水平，從而刺激經(jīng)濟的增長。

事實上，利用政府購買行為來促進經(jīng)濟發(fā)展的做法在我國自古有之，《周禮》有載：“凡珍異之有滯者，斂而入于膳府?！睗h武帝時期有和糴制度。目前，我國的政府采購規(guī)模還偏小，全國2016年政府采購同口徑規(guī)模為25731.4億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為11%和3.5%。與國際慣例的“占財政支出的30%左右”和“GDP的10%以上”還有相當大的差距。所以，無論是理論上，還是在實踐中，我國擴大政府采購規(guī)模正當時，而且還有很大的增長空間。目前，主要是擴大民生項目的采購、基礎設施項目的采購，少數(shù)民族地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)的采購等。

支持自主創(chuàng)新，激發(fā)創(chuàng)新驅動活力

十八大以來，黨中央提出了“把我國經(jīng)濟的增長模式從要素和投資驅動的軌道轉變到創(chuàng)新驅動的軌道上來，為經(jīng)濟快速發(fā)展提供不竭動力”的戰(zhàn)略。政府采購不僅有巨大的市場規(guī)模，而且還有引領和示范效應，在當前形勢下，我國要充分利用WTO和GPA的規(guī)則，旗幟鮮明地提出政府采購支持自主創(chuàng)新的理念，理直氣壯地采用首購和訂購的方式采購經(jīng)認定的自主創(chuàng)新產(chǎn)品。

對此，筆者建議從以下幾個方面著手。一是要通過頂層設計，出臺一系列管理辦法，并把政府采購支持自主創(chuàng)新作為一項硬指標來考核各級政府、政府采購監(jiān)管部門和集中采購機構。二是試行免責制。人們并不是不愿采購創(chuàng)新產(chǎn)品，只是怕因產(chǎn)品的不成熟導致影響工作。因此，要出臺相關的法規(guī)，對采購人購買自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄內(nèi)產(chǎn)品出現(xiàn)失誤的，即因產(chǎn)品原因（非采購人的原因）導致影響到工作的，實行免責制，從而鼓勵采購人大膽地試用或率先使用自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄內(nèi)的產(chǎn)品。三是允許供應商的產(chǎn)品存在非主觀原因上的瑕疵。采購人購買創(chuàng)新產(chǎn)品目錄內(nèi)的產(chǎn)品，在驗收時，如果是供應商非主觀上的原因，導致驗收不合格的，應允許供應商在一定時期內(nèi)調整、測試和更換，確定為非人為原因的，經(jīng)自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄認定部門的鑒定和政府采購監(jiān)管部門的確認，其采購程序上無違法現(xiàn)象的，采購人應予支付一定比例或全部的采購資金，以保障供應商的利益，支持供應商自主創(chuàng)新。四是可以通過政府購買服務的模式，購買專利（包括貼息，也可以采取政府入股的形式，或參與分紅或返還購買專利費用的做法），然后將專利提供給信用好、有實力的企業(yè)使用，形成促進科技成果快速轉化的良性機制。五是通過政府購買服務，培養(yǎng)企業(yè)家。企業(yè)家是經(jīng)濟活動中不可或缺的中堅力量，有再好的科技成果（專利）或技術，沒有真正的企業(yè)家，也不能實行科技成果的快速轉化與應用。

明確主體責任，促使政策功能落地

目前，人們對于通過發(fā)揮政府采購的政策功能、促進經(jīng)濟的發(fā)展已達成了共識。但在實施過程中還存在主體責任不明、具體措施不多等問題，使得政府采購政策功能難以落地，其促進經(jīng)濟發(fā)展的作用還沒有充分發(fā)揮，仍有很大的提升空間。

在落實政府采購的政策功能上，有三個主體，即：政府采購監(jiān)管部門、采購人和采購代理機構。三個主體的職責不一樣，但不管哪一個主體責任不到位，都會使政府采購的政策功能無法落地。

監(jiān)管部門的主體責任是，根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實施政府采購政策功能目標。

采購人的主體責任是，精細編制政府采購預算，在預算中預留30%以上專門面向中小微型企業(yè)（監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性單位均視同）；科學制定采購需求，在考慮采購項目本身需要實現(xiàn)的功能和目標外，還應當在采購需求中明確落實政府采購支持節(jié)能環(huán)保、促進中小企業(yè)發(fā)展等政策要求；合理地規(guī)定供應商的資格條件，不得無依據(jù)地提高資格條件，人為地限制中小微企業(yè)參與政府采購；合同簽訂上依法、依規(guī)、依約進行，盡量給予中小微企業(yè)供應商方便。

采購代理機構主體責任是，在編制采購文件（包括招標、談判、磋商、詢價文件，下同）時應當載明政府采購的各項政策要求。應載明強制采購節(jié)能產(chǎn)品范圍的和優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品范圍的，落實給予節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品一定比例的評審加分或價格扣除的政策。對于預留份額的采購項目，采購文件應當明確只接受中小企業(yè)參與采購活動。非面向中小企業(yè)的采購項目，應當明確給予小型和微型企業(yè)6%-10%的價格扣除。小型、微型企業(yè)（監(jiān)獄企業(yè)、殘疾人福利性單位）與其他企業(yè)組成聯(lián)合體的，應當明確給予聯(lián)合體2%-3%的價格扣除，采購人無明確要求的，應鼓勵分包履行和聯(lián)合體投標。

實行采購資金提前支付，支持實體經(jīng)濟發(fā)展

政府采購資金支付的一般情形是，依據(jù)采購文件和合同的約定，采取驗收后一次性支付或分期支付等方式進行。而對于較大規(guī)模的采購項目，為了保證采購項目質量，往往采取驗收后支付一定比例的資金，還要預留10%左右的資金作為質量保證金等。

但在實際操作過程中，一方面由于沒有及時支付，或人為拖欠，大量的采購資金“躺在”財政或采購人的賬本上，沒有產(chǎn)生效益；另一方面，供應商為了采購項目履行又千方百計地籌措資金，無形中增加了供應商的資金壓力。

為了支持實體經(jīng)濟發(fā)展，政府采購可以改變采購資金的支付方式。一是對于信用好的供應商，可以在采購文件中約定提前支付一定比例的（依據(jù)信用等級可提前支付30%-70%）采購資金，也就是合同簽訂后即支付采購資金。二是不許采取墊資、賒貨的形式進行采購活動。由于市場低迷，有些供應商為了維持，可能賠本賺吆喝，所以，哪怕是采購人提出十分苛刻的條件，這類供應商也愿意做賠本生意。三是較大金額的政府采購各類保證金統(tǒng)一采用金融機構、擔保機構出具的保函等非現(xiàn)金形式，減少供應商的資金壓力。

通過政府采購，促進新型主導產(chǎn)業(yè)的快速形成

我們進入了一個信息知識時代，是繼農(nóng)業(yè)革命和工業(yè)革命之后一個新的時代，所以才有“互聯(lián)網(wǎng)+”的提法。雖然互聯(lián)網(wǎng)能改變我們的生活，但互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)能否在今后一個時期（五十年至六十年）內(nèi)成為主導產(chǎn)業(yè)還有待商榷，互聯(lián)網(wǎng)只是一種工具（雖然也造就了一個產(chǎn)業(yè)），但引領今后一個時期的主導產(chǎn)業(yè)將是生命科學，主要涉及遺傳學、分子材料學、生物工程、食品科學、制藥科學等等，包括人類走向太空。所以，我們從現(xiàn)在起，就必須選準方向，通過政府采購，促進新型主導產(chǎn)業(yè)的快速形成，使我國迅速占領新型主導產(chǎn)業(yè)的制高點。

發(fā)揮政府采購優(yōu)勢，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

在我國，提振內(nèi)需，必須增強農(nóng)村人口的購買力，所以，黨中央提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是解決“三農(nóng)”問題和提振內(nèi)需的重大舉措。目前，積極的財政政策和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的疊加，國家必然加大對“三農(nóng)”的投資力度。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，應最大限度地發(fā)揮政府采購的規(guī)模效應和引領作用的優(yōu)勢。

為此，筆者建議，一是各級政府采購監(jiān)管部門要將涉農(nóng)資金納入政府采購管理。要因地制宜地制定政府采購目錄和限額標準，科學編制涉農(nóng)資金及項目的政府采購預算，創(chuàng)新政府采購管理模式和采購方式。在政府采購的管理中，既要與農(nóng)村群眾性自治組織自主權相匹配，發(fā)揮農(nóng)村基層組織主動性、能動性和創(chuàng)造性，又要規(guī)范地執(zhí)行政府采購制度。要充分利用政府采購的救濟機制，依法打擊黑惡勢力干擾政府采購活動的行為，保護涉農(nóng)項目政府采購當事人的合法權益。二是通過政府購買教育服務，提升農(nóng)民的素質。一方面要引領農(nóng)民核心價值觀的提高；另一方面要通過政府購買技術服務，培育新型職業(yè)農(nóng)民。三是在政府采購中對來自生態(tài)區(qū)的采購對象要實行價格優(yōu)惠。在政府采購活動中，來自生態(tài)區(qū)的采購對象相對于非生態(tài)區(qū)的采購對象而言，付出更多，他們是在嚴格的環(huán)保標準下進行的生產(chǎn)，生態(tài)區(qū)的產(chǎn)品所花成本更高。在價格競爭的情形下，他們不占優(yōu)勢。因此，只有實行價格優(yōu)惠政策，生態(tài)區(qū)的供應商才可優(yōu)先獲得采購合同，才能支持生態(tài)區(qū)企業(yè)的發(fā)展。四是探索森林碳匯的政府采購管理模式。既然碳排放是一種商品，可以進行交易，它在一定程度上也是一種特許經(jīng)營。企業(yè)可以買賣，那么政府是否可以參與？對于森林生態(tài)功能區(qū)的補償，除了國家財政的轉移支付外，還可以采用政府采購的方式進行。五是探索定向采購管理模式，發(fā)揮政府采購的引擎作用。通過預算預留將政府采購預算總額中的30%左右的合同直接授予政府認為需要扶持和支持的行業(yè)、企業(yè)、地區(qū)，稱之為政府定向采購。目的是發(fā)揮被扶持和支持的行業(yè)、企業(yè)、地區(qū)的引擎、示范、酵母作用。目前，農(nóng)村地區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展需要扶持的地區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是需要支持的產(chǎn)業(yè)，所以，可能探索將部分政府采購合同直接授予需要扶持和支持的地區(qū)與產(chǎn)業(yè)，促進他們快速成長，起到示范作用。

（作者單位：湖北省荊門市政府采購辦公室 ）

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