工程建設(shè)“搖號(hào)中標(biāo)”還需分而設(shè)論

工程建設(shè)“搖號(hào)中標(biāo)”還需分而設(shè)論

■ 蔡錕

福建某工地?fù)u號(hào)中標(biāo)作弊事件引起業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。眾所周知，工程建設(shè)招標(biāo)涉及《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）兩部法律。那么，上述事件中搖號(hào)中標(biāo)的方式是否合理？是否要根據(jù)兩部法律分情況討論？筆者根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)給出了自己的一番見(jiàn)解。

從“搖號(hào)中標(biāo)”的表述看，其系確定中標(biāo)候選人或中標(biāo)人的一種方法，其實(shí)質(zhì)屬于廣義的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法的范疇。在政府采購(gòu)領(lǐng)域和除政府采購(gòu)?fù)獾恼袠?biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，關(guān)于能否采用“搖號(hào)中標(biāo)”的評(píng)標(biāo)方法，存在差異。

在適用《政府采購(gòu)法》的領(lǐng)域，以招投標(biāo)方式采購(gòu)的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第三十四條的規(guī)定，政府采購(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法。以競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源采購(gòu)的，根據(jù)《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第三十五條及四十八條的規(guī)定，談判小組、詢價(jià)小組應(yīng)當(dāng)從質(zhì)量和服務(wù)均能滿足采購(gòu)文件實(shí)質(zhì)性響應(yīng)要求的供應(yīng)商中，按照最后報(bào)價(jià)由低到高的順序提出3名以上成交候選人，并編寫(xiě)評(píng)審報(bào)告。綜上可以看出，在政府采購(gòu)領(lǐng)域，除非出現(xiàn)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第三十一條規(guī)定的情形，即提供同一產(chǎn)品的不同供應(yīng)商報(bào)價(jià)或評(píng)分相同、中標(biāo)候選人并列等，且招標(biāo)文件未規(guī)定確定方法時(shí)可采用隨機(jī)抽取方式確定，其他情況下，是不能采用“搖號(hào)中標(biāo)”這一確定中標(biāo)人的方式的。

相比于《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例對(duì)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法的規(guī)范與要求則模糊得多。雖然，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例均規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，客觀、公正地對(duì)投標(biāo)文件提出評(píng)審意見(jiàn)，招標(biāo)文件沒(méi)有規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法不得作為評(píng)標(biāo)的依據(jù)。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定了中標(biāo)人的條件，要么能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要么在投標(biāo)價(jià)格不低于成本價(jià)的情況下，能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低。但是，除以上規(guī)定外，《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例并沒(méi)有對(duì)招投標(biāo)中應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法做出直接明確的規(guī)定。同時(shí)，可能正是因?yàn)槿绱?，《招?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例也就并未在招標(biāo)文件采用不合規(guī)范的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法時(shí)，對(duì)招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)規(guī)定相關(guān)罰則。

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門(mén)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招標(biāo)投標(biāo)工作,對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督檢查；國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門(mén),按照規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。由此，在《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用中，當(dāng)前系不同部門(mén)對(duì)各自領(lǐng)域予以監(jiān)管。

在各領(lǐng)域國(guó)家主管機(jī)關(guān)適用招投標(biāo)的過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)了《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例關(guān)于評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法規(guī)定的不足，因此，其通過(guò)部委規(guī)章的方式對(duì)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法作出了更為細(xì)致的規(guī)定，比如《農(nóng)業(yè)基本建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》規(guī)定評(píng)標(biāo)方法可采用綜合評(píng)估法或經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法；《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定根據(jù)貨物性質(zhì)不同，一般可分別采用經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法或綜合評(píng)估法；《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》明確評(píng)標(biāo)方法包括經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法、綜合評(píng)估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)方法。簡(jiǎn)言之，就是將《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定中的“能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”演化為綜合評(píng)估法，將“在投標(biāo)價(jià)格不低于成本價(jià)的情況下，能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低”演化為經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。不過(guò)，應(yīng)予注意的是，前述評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法多適用于依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)活動(dòng)，對(duì)并非必須招標(biāo)的項(xiàng)目缺乏適用的強(qiáng)制性。

因此，綜合前述分析，對(duì)“搖號(hào)中標(biāo)”確定中標(biāo)候選人，需要分情況進(jìn)行具體討論。而其中，有四方面因素影響著該行為合法性的判斷：其一，工程建設(shè)項(xiàng)目是否屬于法定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目；其二，項(xiàng)目涉及領(lǐng)域是否存在對(duì)評(píng)標(biāo)方法有具體規(guī)定的規(guī)章；其三，“搖號(hào)中標(biāo)”是否為招標(biāo)文件中明確記載的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或方法；其四，若“搖號(hào)中標(biāo)”并非招標(biāo)文件中記載的評(píng)標(biāo)方法，則“搖號(hào)招標(biāo)”是與招標(biāo)文件已明確記載的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或方法直接相悖，還是對(duì)招標(biāo)文件中的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或方法的一種補(bǔ)充。

當(dāng)屬于法定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目時(shí)，雖然《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例未明確具體地規(guī)定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或方法，但是在各個(gè)工程建設(shè)領(lǐng)域，相應(yīng)的部委主管機(jī)關(guān)一般多以規(guī)章的形式規(guī)定了較為明確具體的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及方法。因此，在此基礎(chǔ)上，如果“搖號(hào)中標(biāo)”行為與招標(biāo)文件中明確的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法直接相悖，該種情況屬于評(píng)標(biāo)委員會(huì)未按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較，違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十條規(guī)定的要求，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十一條的規(guī)定對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員予以處罰，并且已確定中標(biāo)人的，中標(biāo)無(wú)效。如果招標(biāo)文件將“搖號(hào)中標(biāo)”確定為一種評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或其他標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充，則屬于招標(biāo)文件的編制瑕疵問(wèn)題，即未按照相關(guān)規(guī)章要求確定必須采用的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法，對(duì)此，相關(guān)監(jiān)管機(jī)關(guān)可以責(zé)令改正，但在沒(méi)有法律法規(guī)或規(guī)章明確規(guī)定的情況下，監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)處罰職權(quán)。應(yīng)予注意的是，如果招標(biāo)文件有符合要求的評(píng)標(biāo)方法，“搖號(hào)中標(biāo)”僅是對(duì)該方法的一種補(bǔ)充時(shí)，其適用就處于了模糊地帶，不能當(dāng)然認(rèn)為不可適用。不過(guò)在當(dāng)前部分監(jiān)管領(lǐng)域，相應(yīng)主管機(jī)關(guān)對(duì)此有了進(jìn)一步的直接要求，如交通運(yùn)輸部令2015年第24號(hào)《公路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中，對(duì)“采用抽簽、搖號(hào)等博彩性方式直接確定中標(biāo)候選人”的行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定，并將“不按照本辦法規(guī)定編制資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件的”行為規(guī)定為應(yīng)予處罰的行為。

當(dāng)屬于并非法定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目時(shí)，監(jiān)管就要相對(duì)寬松一些了。如果“搖號(hào)中標(biāo)”行為與招標(biāo)文件中明確的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)與方法直接相悖，則處理方式與前述法定必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目一致。但如果“搖號(hào)中標(biāo)”系招標(biāo)文件中明確設(shè)定的評(píng)標(biāo)方法，或是對(duì)評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或方法的一種補(bǔ)充，則在尚無(wú)法律法規(guī)或規(guī)章對(duì)此作出禁止性或限制性要求，且這種補(bǔ)充并未違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條規(guī)定，各投標(biāo)人亦均同意的情況下，“搖號(hào)中標(biāo)”不失為一種效率高，能夠避免各投標(biāo)人的矛盾激化，且能夠一定程度避免圍串標(biāo)行為發(fā)生的方式或措施，典型如依據(jù)招標(biāo)文件中的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或方法，符合條件的投標(biāo)人超出法定中標(biāo)候選人數(shù)量的情形。

簡(jiǎn)而言之，在工程建設(shè)的招投標(biāo)領(lǐng)域，招投標(biāo)行為在性質(zhì)上還是屬于民事法律關(guān)系，應(yīng)遵循法無(wú)明文禁止即可為的基本法理。各主管機(jī)關(guān)也必須有法律法規(guī)或規(guī)章的職權(quán)依據(jù)。當(dāng)無(wú)法律法規(guī)規(guī)章的禁止性規(guī)定時(shí)，“搖號(hào)中標(biāo)”并非“一棒子打死”的方法或措施，更多的還是需要我們有效地去理解和運(yùn)用。

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