立足高站位 邁向高質(zhì)量

編者按：

圍繞“深化改革推動(dòng)政府采購向高質(zhì)量發(fā)展”主題的2018中國政府采購峰會日前圓滿落幕。來自中央及地方政府采購相關(guān)部門、單位的代表和專家在會上廣泛交流改革經(jīng)驗(yàn)，分享改革成果，為深化政府采購制度改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。本版特刊發(fā)相關(guān)演講摘編，以饗讀者。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安

立足高站位 邁向高質(zhì)量

政府采購制度設(shè)計(jì)站位要高

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）自2002年頒布以來歷經(jīng)了17個(gè)年頭。隨著改革的深入，政府采購的作用比過去更廣、更大了。現(xiàn)行《政府采購法》難以滿足實(shí)際采購操作的需要。

政府利用市場提高行政效率的若干制度和作法，都是在政府采購制度的基本原則和基本理論上基礎(chǔ)上延伸發(fā)展的，包括政府特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作（PPP）等。政府采購是政府利用市場提高行政效率的基礎(chǔ)形式，是政府?dāng)U大市場作用和提高政府運(yùn)行績效的初級形式。在這樣的背景下政府采購的基礎(chǔ)性制度作用就非常明顯了。因此，能夠把政府采購相關(guān)的制度設(shè)計(jì)好、實(shí)施好，不僅是涉及到政府采購本身的問題，而且還涉及到政府提高整體績效水平和提高政府利用市場的能力的標(biāo)志。

中共中央 國務(wù)院在2018年9月1日制定的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，是一個(gè)提高政府效率的重要文件，政府采購對于實(shí)現(xiàn)這個(gè)文件規(guī)定的目標(biāo)是非常重要的方面。通過利用市場效率機(jī)制提高政府的治理水平和治理能力，就需要一套新的規(guī)則體系，我們把這個(gè)體系描述為“新行政法”。《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，可以看作是新行政法中國議題成立的一個(gè)標(biāo)志。

政采高質(zhì)量發(fā)展要以高質(zhì)量制度為基石

2018年11月黨中央深化改革委員會通過了《深化政府采購制度改革方案》，由此打開了政府采購制度進(jìn)入系統(tǒng)性調(diào)整的窗口期。這個(gè)改革窗口期，是一個(gè)將集聚各方智慧構(gòu)造適應(yīng)新時(shí)代需要的政府采購制度的時(shí)間段，是一個(gè)構(gòu)造高質(zhì)量制度的時(shí)間段。為了構(gòu)建高質(zhì)量的政府采購制度，以下幾方面的改革是必要的。

第一，關(guān)于政府采購的責(zé)任主體。之前，政府采購制度的責(zé)任主體是雙塔制度。所謂雙塔制度是指，采購人和集中采購機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)政府采購一部分責(zé)任。制度設(shè)計(jì)之初，是為了采購人和集中采購機(jī)構(gòu)這兩大機(jī)構(gòu)相互制約以防止和限制腐敗。但是從后來的實(shí)際情況看，雙塔制度是需要調(diào)整的，因?yàn)樗关?zé)任的完整性和優(yōu)先性不甚明確，經(jīng)常會出現(xiàn)采購責(zé)任的不確定狀態(tài)。因此，應(yīng)當(dāng)明確和提高采購人的主體責(zé)任，使采購人能夠在承擔(dān)責(zé)任上處于優(yōu)先的甚至主導(dǎo)的方面。實(shí)行這一改革的主要考慮是根據(jù)預(yù)算法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)采購人在預(yù)算管理中的地位和責(zé)任。

第二，關(guān)于集中采購代理機(jī)構(gòu)的競爭性。集中采購機(jī)構(gòu)本來是一個(gè)法定代理機(jī)構(gòu)，它的工作對象和職責(zé)基本上是法定的。如果責(zé)任主體的結(jié)構(gòu)做了調(diào)整，那么集中采購機(jī)構(gòu)的地位也就需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。根據(jù)中央的政府采購改革方案，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入采購代理市場和參與代理市場競爭。集中采購機(jī)構(gòu)原來的職責(zé)具有法定性質(zhì)，有一定程度的壟斷性質(zhì)，這次將進(jìn)行必要的改革，改革的具體形式可以進(jìn)行更進(jìn)一步的研究。

第三，關(guān)于政府采購的決策?，F(xiàn)行的政府采購決策制度過于突出專家的作用。如果以后強(qiáng)調(diào)采購人的政府采購主體責(zé)任，那么法律原來的設(shè)計(jì)的決策結(jié)構(gòu)就要改變。在將來的決策結(jié)構(gòu)里面，首先要確定和提高采購人在采購決策中的作用，其次要對專家的作用提出更規(guī)范性的要求和條件。

第四，關(guān)于采購交易的效率。現(xiàn)行制度的原理是依靠競爭保障和提高效率，或者依靠競爭達(dá)到物有所值。但是由于競爭條件的限制，現(xiàn)在通行的競爭形式并不一定會帶來效率，將來的制度要考慮如何合理地使用競爭機(jī)制。競爭制度的合理程度，要根據(jù)我國政府采購市場的供給能力以及政府對市場的利用能力來確定。應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一原則，來確定競爭在政府采購交易過程中的范圍、內(nèi)容和方式。

第五，關(guān)于公共政策在政府采購中的作用。公共政策在現(xiàn)行《政府采購法》中處于從屬的位置，有一定的模糊性和不確定性也比較低，當(dāng)初立法的時(shí)候更強(qiáng)調(diào)競爭的經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素。經(jīng)過這么多年的實(shí)踐，現(xiàn)在已經(jīng)有條件總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把公共政策在政府采購決策中的地位和作用規(guī)定地更明確。公共政策主要用于處理采購決策中的非經(jīng)濟(jì)技術(shù)因素，包括貿(mào)易政策、科技政策、環(huán)境政策和中小企業(yè)政策等。

第六，關(guān)于對政府采購市場的規(guī)制及其紀(jì)律。為了提高市場對政府采購需求的供給能力，我們必須提高對政府采購市場的監(jiān)管水平，使有效供給的市場可靠性建立在規(guī)范性基礎(chǔ)之上。對政府采購市場的規(guī)制的主要方面，包括供應(yīng)商的資格管理、正當(dāng)競爭的行為管理和合同履行的誠信管理等。

政府采購市場供給的高質(zhì)量

在政府采購制度建立之初，我們對市場供給的期待大致體現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，通過集中采購?fù)ㄓ闷沸纬傻陀谑袌銎骄鶅r(jià)的優(yōu)惠價(jià)格，這是基本的期待。這樣考慮的根據(jù)，是人為規(guī)模采購可以取得政府自供給所不能取得的效率。但是從后來的情況來看，集中采購并沒有在很多場合都能夠取得低于市場平均價(jià)的收益；第二，還有一個(gè)更高的期待，那就是依托政府采購的穩(wěn)定市場，提高企業(yè)的創(chuàng)新能力和生產(chǎn)率，最終把企業(yè)的效率傳導(dǎo)至政府采購的供給效率上來。依靠企業(yè)創(chuàng)新的低價(jià)優(yōu)質(zhì)供給理想，現(xiàn)實(shí)中是很少見到的。例如，這么多年我們采購了那么多的電腦和汽車，本來是可以培育出好的電腦和汽車制造商，可以現(xiàn)實(shí)給予的回答是失望比期望要多。對此我們需要很好地考慮一下，為什么政府采購與培育優(yōu)質(zhì)企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)那么低。所以我們今天利用制度系統(tǒng)調(diào)整的窗口期，來認(rèn)真考慮政府對市場的有效利用問題，以提高實(shí)行政府采購的市場效應(yīng)和制度作用。

總體上說，政府采購是利用市場效率達(dá)到提高財(cái)政資金使用效率的手段，達(dá)到物有所值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的途徑，是通過招投標(biāo)等競爭方式形成定價(jià)機(jī)制。這一考慮的假設(shè)是，經(jīng)過競爭選擇的供應(yīng)商就是最優(yōu)秀的供應(yīng)商，經(jīng)過競爭形成的價(jià)格就是最合理的價(jià)格。這樣一來，就把競爭的程度與實(shí)現(xiàn)政府采購基本目標(biāo)劃等號了。問題在于，制度設(shè)計(jì)與制度落地是有距離的，利用市場競爭機(jī)制是有條件的。這里的條件，包括市場供給能力、市場的秩序化程度和市場競爭的可能程度。

通過競爭達(dá)到物有所值經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，在具備條件的理想狀態(tài)下也許是可以成立的，但是在具體操作中條件不具備就不能完全實(shí)現(xiàn)。任何市場競爭都是有成本的，如果不適當(dāng)?shù)乩酶偁帣C(jī)制，盲目地?cái)U(kuò)大競爭適應(yīng)范圍，采購成本不但降低反而會提高。因此，利用競爭機(jī)制，必須考慮成本與效益之間的比例關(guān)系，考慮在全生命周期中的成本與效益之間關(guān)系的變化，考慮制度宗旨與實(shí)現(xiàn)條件之間的關(guān)系。支持這些條件的基本因素有社會因素和技術(shù)因素兩方面。如果社會因素實(shí)現(xiàn)不了，就應(yīng)當(dāng)更多地考慮技術(shù)因素，目前主要是信息技術(shù)。

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