國際公共采購規(guī)則及各國改革動向的“主旋律”

【政府采購國際規(guī)則之“新動向”】

國際公共采購規(guī)則及各國改革動向的“主旋律”

■ 姜愛華

通過實踐不難看出，近年來國際公共采購規(guī)則的變化凸顯的特點是重視公共采購制度的頂層設計，將公共采購置于可持續(xù)發(fā)展框架下，以“物有所值”作為制度目標，將采購程序向前后兩端延伸，在保證采購程序透明性、規(guī)范性的同時賦予其一定的靈活性，采購手段上引入電子化和標準化，從而使采購效率更高。

一、采購理念：可持續(xù)發(fā)展

謀求可持續(xù)發(fā)展成為全球公共采購政策的最新轉(zhuǎn)向，從而使政府采購制度有更大的政策功能的發(fā)揮空間，在保護環(huán)境、促進中小企業(yè)發(fā)展、履行社會責任、防止腐敗等方面有所作為。

一是要將可持續(xù)發(fā)展理念予以政府采購全過程中。從采購需求的描述，到資格審查，到評價標準，再到合同的履行都要貫徹這一理念。如果供應商、甚或分包供應商未能貫徹這樣的理念，采購方有權(quán)拒絕其作為合格供應商。

二是要通過與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關系來促進自主創(chuàng)新。即，將政府采購延伸到企業(yè)自主創(chuàng)新的研發(fā)階段，通過政府采購引導企業(yè)在“貨物”“工程”或“服務”的概念提出以及付諸生產(chǎn)階段能夠重視自主創(chuàng)新。

三是要利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業(yè)的發(fā)展。

四是要通過科學、透明規(guī)范的政府采購內(nèi)控、流程等制度設計來打擊腐敗。

二、制度目標：物有所值

實現(xiàn)物有所值應成為政府采購的制度目標，這在制度設計的時候要體現(xiàn)全生命周期成本，特別是不能僅僅關注投標價格，擇優(yōu)標準應選擇“經(jīng)濟最有利標”。世界銀行對“最有利投標”的規(guī)定，值得我們借鑒，對“貨物、工程和非咨詢服務”而言，當使用等級標準時，最有利投標為滿足資質(zhì)要求且符合采購文件要求的最高等級的投標或者提案；當沒有等級標準可參考時，最有利投標為滿足資質(zhì)要求且符合采購文件要求的最低評估成本的投標或者提案。對“咨詢服務”而言，最有利提案即為“最佳評估提案”。

值得一提的是，此次國際規(guī)則修訂都無一例外地規(guī)制了“異常低價投標”現(xiàn)象，這既說明“異常低價”是一個全球普遍現(xiàn)象，更是在“物有所值”目標下重新審視公共采購制度的必然結(jié)果。

三、采購鏈條：向需求和結(jié)果延伸

全球公共采購也經(jīng)歷了一個由程序管理向系統(tǒng)采購管理的變化過程。近年來，政府采購的鏈條管理已不僅僅是限于采購環(huán)節(jié)本身，向前，延伸到采購需求管理，向后，延伸到合同管理。

一是提前發(fā)布未來可能的招標采購信息。不是像傳統(tǒng)采購中在每個招標項目開始前才發(fā)布采購信息，而是通過一攬子“事先信息公告”等形式，讓信息公開大幅度提前，給供應商預留足夠的應標之間，有助于政府采購活動的規(guī)劃性。

二是實行采購需求的開放性征集。在采購需求的形成環(huán)節(jié)，廣泛征求專家或者供應商的意見，完善招標文件的編寫，使其更加專業(yè)化，降低招標失敗風險。

三是將分包要求前置到采購文件之中。采購人可以明確要求投標人表明分包意向，相應的，投標人在其投標書中明確其可能打算向第三方分包的任何份額，或者任何建議的分包商等。

四是重視合同管理。一方面，采購實體要參與合同監(jiān)管；另一方面，要設立科學的監(jiān)督結(jié)果反饋處理機制。特別是隨著招標采購對象以及合同內(nèi)容越來越復雜，對合同的管理尤為重要。

四、采購程序：規(guī)范性與靈活性并舉

從采購程序上看，新一輪公共采購規(guī)則一如既往地重視規(guī)范性建設，但同時也增加了很多靈活性，讓招投標機制“剛?cè)岵?。而且，靈活性在很大程度上體現(xiàn)了對采購人的賦權(quán)。

一是采購程序的規(guī)范性主要表現(xiàn)在采購程序更加公開透明。程序的公開透明開始延伸到采購程序的細節(jié)，比如對招投標中的分包，要求對分包商的信息要進行公開；再比如，當拒絕供應商投標時，拒絕的程序和理由都要公開；公開透明的時限要求更加嚴格，不少規(guī)則條文都要求在采購程序發(fā)生后及時將信息公布于眾。

二是規(guī)范對政府采購制度的監(jiān)管。日本近年來對招投標制度中串通投標的規(guī)制程序值得我們借鑒。

三是增加采購人的裁量權(quán)。但這種裁量權(quán)要以完全的公告或信息公開為前提。如歐盟規(guī)定，如果供應商提供的信息或文件不完整或者錯誤的，或者表明上是不完整或錯誤的，或者丟失了具體的文件，采購實體可以要求供應商在適當期限內(nèi)提交、補充、澄清或者完善相關信息和文件，只要這些要求完全遵守了平等對待原則和透明度原則。歐盟公共指令還授予采購人根據(jù)采購需要調(diào)整投標截止時間，以及在合同履行期間“修訂合同”的裁量權(quán)。對“異常低價”的審查和否決也是新一輪采購規(guī)則中采購程序靈活性的一個體現(xiàn)。

五、采購手段：電子化和標準化

此輪國際公共采購規(guī)則在采購手段上都增加了電子化采購的分量，與之相匹配的標準化建設也在跟進。這是提高采購效率的重要舉措。

電子化包括電子化系統(tǒng)建設、電子反拍賣采購方式的引用、電子化信息發(fā)布、投標書電子目錄等。采購標準化則主要包括采購文件的標準化和采購程序的標準化。這一方面，歐洲統(tǒng)一文件、英國的標準選拔問卷都值得我們借鑒。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務學院）

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