依法質(zhì)疑應(yīng)具備的“七要素”

【一家之言】

依法質(zhì)疑應(yīng)具備的“七要素”

■ 沈德能

案例

某年6月8日A公司在一政府采購(gòu)貨物招標(biāo)項(xiàng)目的中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，向代理該項(xiàng)目的招標(biāo)公司提出質(zhì)疑：招標(biāo)公司于5月25日要求所有投標(biāo)人取回評(píng)標(biāo)樣品，違反了招標(biāo)文件關(guān)于樣品需要密封作為驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。招標(biāo)公司在規(guī)定時(shí)間內(nèi)答復(fù)A公司后，A公司不滿意，向當(dāng)?shù)刎?cái)政局提起投訴，投訴的事項(xiàng)和理由與質(zhì)疑的事項(xiàng)和理由相同。

當(dāng)?shù)刎?cái)政局受理投訴后，向有關(guān)的供應(yīng)商發(fā)送投訴材料并要求提出意見(jiàn)和證明材料。供應(yīng)商B公司發(fā)現(xiàn)A公司向招標(biāo)公司提出的質(zhì)疑已經(jīng)超過(guò)法定期限，不是依法進(jìn)行的質(zhì)疑，由于A公司在提起投訴前未依法進(jìn)行質(zhì)疑，依據(jù)94號(hào)令第十九條，投訴人提起投訴應(yīng)當(dāng)符合提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑的條件。B公司認(rèn)為A公司的投訴是無(wú)效的，財(cái)政局不應(yīng)受理其投訴。

問(wèn)題

一、財(cái)政部門如何審查“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”？

二、受理了無(wú)效投訴后，財(cái)政部門該如何處理？

分析

一、財(cái)政部門應(yīng)從如下幾個(gè)方面來(lái)審查“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”

1.“依法進(jìn)行質(zhì)疑”需參照的主要法律條文：

（1）《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。

（2）《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第五十三條明確，政府采購(gòu)法第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，為收到采購(gòu)文件之日或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日；（二）對(duì)采購(gòu)過(guò)程提出質(zhì)疑的，為各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；（三）對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日?！秾?shí)施條例》第五十五條還規(guī)定，供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。

（3）94號(hào)令第十一條明確，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。94號(hào)令第十二條還指出，供應(yīng)商提出質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)提交質(zhì)疑函和必要的證明材料。質(zhì)疑函應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）供應(yīng)商的姓名或者名稱、地址、郵編、聯(lián)系人及聯(lián)系電話；（二）質(zhì)疑項(xiàng)目的名稱、編號(hào)；（三）具體、明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和與質(zhì)疑事項(xiàng)相關(guān)的請(qǐng)求；（四）事實(shí)依據(jù)；（五）必要的法律依據(jù)；（六）提出質(zhì)疑的日期。供應(yīng)商為自然人的，應(yīng)當(dāng)由本人簽字；供應(yīng)商為法人或者其他組織的，應(yīng)當(dāng)由法定代表人、主要負(fù)責(zé)人，或者其授權(quán)代表簽字或者蓋章，并加蓋公章。

2.審查“提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑”的要點(diǎn)：

（1）質(zhì)疑供應(yīng)商是否具有質(zhì)疑資格

質(zhì)疑供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商，不參與者依法沒(méi)有資格對(duì)所質(zhì)疑的采購(gòu)項(xiàng)目提出質(zhì)疑。所謂的“參與”是指提交了投標(biāo)文件、響應(yīng)文件、對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目提出了異議等；潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。依法獲取是指通過(guò)合法的、公開(kāi)的方式獲取，不一定按照采購(gòu)文件規(guī)定的方式獲取。如在政府采購(gòu)信息公開(kāi)平臺(tái)上已經(jīng)能獲取采購(gòu)文件的，即便潛在供應(yīng)商沒(méi)有按照采購(gòu)文件的要求報(bào)名購(gòu)買（下載）采購(gòu)文件，也是依法獲取了采購(gòu)文件。可質(zhì)疑的采購(gòu)文件是指與供應(yīng)商參與采購(gòu)有直接關(guān)系的采購(gòu)文件，如資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、競(jìng)爭(zhēng)性談判文件、競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件、詢價(jià)文件等及其修改、更正文件。

（2）質(zhì)疑供應(yīng)商是否在法定期限內(nèi)提出質(zhì)疑

對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。采購(gòu)文件的公告期限：招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限為5個(gè)工作日。競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告和詢價(jià)公告的公告期限為3個(gè)工作日。另外，對(duì)采購(gòu)過(guò)程提出質(zhì)疑的，為各采購(gòu)程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日。中標(biāo)、成交結(jié)果公告期限為1個(gè)工作日。

（3）質(zhì)疑事項(xiàng)是否符合法律的規(guī)定

供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)只能是采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果。超出這個(gè)法定范圍的質(zhì)疑是違法無(wú)效的質(zhì)疑。如，對(duì)簽訂采購(gòu)合同提出質(zhì)疑，對(duì)合同履約提出質(zhì)疑等。另外，對(duì)廢標(biāo)結(jié)果提出的質(zhì)疑不符合法律規(guī)定，但對(duì)廢標(biāo)行為（屬于采購(gòu)過(guò)程）提出質(zhì)疑則是合法的。

（4）質(zhì)疑供應(yīng)商的權(quán)益是否可能受到損害

質(zhì)疑供應(yīng)商提出的質(zhì)疑事項(xiàng)是否與自己的權(quán)益有利害關(guān)系，是否可能損害其權(quán)益。如果提出的質(zhì)疑事項(xiàng)客觀上不可能損害質(zhì)疑供應(yīng)商自己的權(quán)益或者與質(zhì)疑供應(yīng)商毫無(wú)關(guān)系，則不是依法進(jìn)行的質(zhì)疑。如，已經(jīng)下載了采購(gòu)文件的供應(yīng)商質(zhì)疑下載期限不合法；本地供應(yīng)商質(zhì)疑采購(gòu)文件要求在本地設(shè)立售后服務(wù)機(jī)構(gòu)不合理；被評(píng)審為有效的投標(biāo)人質(zhì)疑自己的投標(biāo)文件無(wú)效；中標(biāo)人質(zhì)疑中標(biāo)結(jié)果要求廢標(biāo)等，這些質(zhì)疑事項(xiàng)都不可能損害質(zhì)疑供應(yīng)商的權(quán)益。

（5）是否提交了書面質(zhì)疑函

供應(yīng)商提出質(zhì)疑依法應(yīng)當(dāng)采取書面形式（包含紙質(zhì)和電子形式），提交質(zhì)疑函，否則不是依法提出質(zhì)疑。

（6）是否提供了必要的證明材料

必要證明材料包括：所質(zhì)疑的采購(gòu)項(xiàng)目是與自己有利害關(guān)系的，如，參與了所質(zhì)疑項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)的證明材料、潛在供應(yīng)商合法取得采購(gòu)文件的證明材料；證明質(zhì)疑函所述事實(shí)存在的材料，如，采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)、成交結(jié)果違法違規(guī)或者不符合采購(gòu)文件要求等證明材料；依法應(yīng)當(dāng)廢標(biāo)的證明材料，應(yīng)當(dāng)重新采購(gòu)的證明材料，應(yīng)當(dāng)中止、終止采購(gòu)合同的證明材料；采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程或者中標(biāo)、成交結(jié)果損害自己合法權(quán)益的證明材料，如，證明采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)、成交結(jié)果違法違規(guī)或者不符合采購(gòu)文件要求如何導(dǎo)致自己權(quán)益受損的材料；證明質(zhì)疑供應(yīng)商和委托代理人身份的材料，如，營(yíng)業(yè)執(zhí)照、身份證復(fù)印件、授權(quán)委托書等。

未提供必要證明材料的質(zhì)疑往往就是不符合法律規(guī)定的無(wú)效質(zhì)疑。

但值得注意的是《實(shí)施條例》第五十五條規(guī)定的供應(yīng)商質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)有必要的證明材料，所要求的是“必要”的證明材料，不是充分的證明材料，不能違法要求質(zhì)疑供應(yīng)商提供質(zhì)疑屬實(shí)和成立的所有證明材料。因?yàn)椋匾统浞衷谶壿嬌鲜怯性瓌t性區(qū)別的。必要的證明材料僅是證明質(zhì)疑屬實(shí)和成立的必須的部分證明材料，有這些證明材料不能必然得出質(zhì)疑屬實(shí)和成立的結(jié)論；而充分證明材料是證明質(zhì)疑屬實(shí)和成立的必須的全部證明材料，有這些證明材料必然得出質(zhì)疑屬實(shí)和成立的結(jié)論。目前，政府采購(gòu)的信息公開(kāi)程度還不能讓供應(yīng)商知道所有信息或者有些信息依法不應(yīng)讓供應(yīng)商知道的，這些信息是供應(yīng)商根本就無(wú)法提供的。如果要求質(zhì)疑供應(yīng)商提供這些證明材料，超出了法律規(guī)定的“必要”，就有些“強(qiáng)人所難”了。

（7）是否有明確的質(zhì)疑請(qǐng)求

沒(méi)有明確的質(zhì)疑請(qǐng)求而僅僅是提出疑問(wèn)要求了解情況的，這是詢問(wèn)，不是質(zhì)疑。把詢問(wèn)當(dāng)成質(zhì)疑來(lái)提出的不是依法進(jìn)行質(zhì)疑。

質(zhì)疑必須是供應(yīng)商認(rèn)為其權(quán)益受到損害而明確要求維權(quán)，要有維護(hù)自己權(quán)益不受損害的請(qǐng)求。而詢問(wèn)則是了解與采購(gòu)有關(guān)的情況，并非請(qǐng)求維護(hù)詢問(wèn)供應(yīng)商自己的權(quán)益。

二、受理了無(wú)效投訴后，財(cái)政部門應(yīng)駁回投訴（或者駁回某些投訴事項(xiàng)）

投訴人在提起投訴前未依法進(jìn)行質(zhì)疑的，其投訴（或者某些投訴事項(xiàng)）不符合94號(hào)令第十九條規(guī)定條件，是無(wú)效投訴。在受理審查時(shí)財(cái)政部門發(fā)現(xiàn)無(wú)效投訴的，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)書面告知投訴人不予受理，并說(shuō)明理由。

受理以后才發(fā)現(xiàn)投訴人在提起投訴前未依法進(jìn)行質(zhì)疑的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)駁回投訴人的投訴（或者某些投訴事項(xiàng)），其法律依據(jù)為：94號(hào)令第二十九條，投訴處理過(guò)程中，有下列情形之一的，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)駁回投訴：（一）受理后發(fā)現(xiàn)投訴不符合法定受理?xiàng)l件。

據(jù)此，在本案中，財(cái)政局在審查A公司的投訴時(shí)，沒(méi)有審查A公司的質(zhì)疑是否依法進(jìn)行，導(dǎo)致受理了無(wú)效投訴。但財(cái)政局已經(jīng)受理了投訴，進(jìn)入了投訴處理環(huán)節(jié)，就不能再回頭作出不予受理的決定，而是依法作出駁回A公司投訴的決定。

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