中國政府采購報社主辦 財政部指定政府采購信息發(fā)布媒體
當(dāng)前位置:首頁 >>理論實務(wù) >> 理論前沿、政采要聞、電子報 >> 代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)可分離

代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)可分離

欄目: 理論前沿,政采要聞,電子報 時間:2019-02-21 18:06:53 發(fā)布:管理員 分享到:
【摘要】

【爭鳴·探路改革深水區(qū)】

開欄的話

日前,中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》,吹響了政府采購制度新一輪改革的號角,采購機(jī)制、采購流程、交易規(guī)則等有望迎來突破性變革。改革允許試錯,鼓勵爭鳴,要求“大膽假設(shè),小心求證”。在此背景下,我們邀請中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心課題研究組撰寫了系列稿件,對改革深水區(qū)可能涉及的諸多問題進(jìn)行拋磚引玉式的探究,敬請關(guān)注。

代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)可分離

■ 王叢虎 陳鵬

當(dāng)前,在我國許多地方,政府采購代理機(jī)構(gòu)的代理業(yè)務(wù)基本貫穿了整個采購流程,無論是前期的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)還是后期的交易環(huán)節(jié),都由代理機(jī)構(gòu)組織,形成代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)合二為一的模式。這種“全流程代理”模式引發(fā)了我們的思考:在政府采購中,是否應(yīng)將代理業(yè)務(wù)和交易業(yè)務(wù)分離?如何分離這兩種業(yè)務(wù)?

代理和交易的內(nèi)涵及關(guān)系

“代理”在法律上指以他人的名義,在授權(quán)范圍內(nèi)實施對被代理人直接發(fā)生法律效力的法律行為。代理行為的產(chǎn)生,可以是受他人委托的,也可以由法律規(guī)定或有關(guān)部門指定。《政府采購法》規(guī)定,采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目,必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。對于集中采購目錄以外的采購項目,采購人也可以代理的方式采購,在集中采購機(jī)構(gòu)與社會代理機(jī)構(gòu)中自由選擇。

“交易”指的是商品的買賣或交換。交易對象是有價的物品或服務(wù),交易形式可以是以貨幣為媒介,也可以是以物易物。交易行為產(chǎn)生的原因,一方面是個體擁有資源的有限性,另一方面是資源使用的競爭性。狹義上的政府采購,指的是政府采購目錄范圍內(nèi)或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的購買行為,屬于公共資源交易的子類。公共資源交易具有一般交易行為的特征,同時也具有公共性特征,政府采購的核心內(nèi)容即完成交易業(yè)務(wù),維護(hù)公共利益,實現(xiàn)公共價值。

在政府采購活動中,代理業(yè)務(wù)服務(wù)于交易業(yè)務(wù),代理的目的是為了更好地完成交易。目前我國政府采購的全流程幾乎都由代理機(jī)構(gòu)代理完成,可以說,交易業(yè)務(wù)被包含在代理業(yè)務(wù)之中。與另設(shè)交易機(jī)構(gòu)承擔(dān)交易業(yè)務(wù)相比,由代理機(jī)構(gòu)代理交易業(yè)務(wù)更符合降低交易成本的要求,直觀上來看降低了交易費(fèi)用。

兩種業(yè)務(wù)分離有助于實現(xiàn)更大的公共價值

委托代理理論認(rèn)為,在信息不對稱的情況下會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”?!靶姓思僭O(shè)”認(rèn)為,政府部門的工作人員是追求個人利益的“經(jīng)濟(jì)人”與維護(hù)公共利益的“道德人”的統(tǒng)一體。根據(jù)這兩大理論,集中采購機(jī)構(gòu)的工作人員也有追求私利的動機(jī),而集中采購機(jī)構(gòu)之外的社會代理機(jī)構(gòu)更以營利為目的,所以把整個流程交給采購代理機(jī)構(gòu)完成,在缺乏有效監(jiān)督的前提下,難以避免尋租腐敗現(xiàn)象。目前,政府采購監(jiān)管部門是各級財政部門,集中采購機(jī)構(gòu)與財政部門過去“同出一門”,權(quán)責(zé)界定不清晰,監(jiān)管中往往存在“越位”或“缺位”現(xiàn)象;《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》也存在沖突之處,造成管理職能的交叉,加大了監(jiān)管難度,使腐敗有了可乘之機(jī)。若不區(qū)分采購的前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)與后期交易環(huán)節(jié),代理機(jī)構(gòu)則有機(jī)會同時接觸采購人與供應(yīng)商,由于信息的不對稱性,代理機(jī)構(gòu)很可能暗中收取供應(yīng)商的代理費(fèi)用,既加大了政府采購交易成本,又可能導(dǎo)致采購質(zhì)量難以保證。為降低腐敗風(fēng)險,分離代理業(yè)務(wù)和交易業(yè)務(wù)是一個明智的選擇。

根據(jù)交易成本理論,劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)的最大問題在于成本的增加,增設(shè)交易機(jī)構(gòu)必然會使政府負(fù)擔(dān)加重。但現(xiàn)實中,一些交易機(jī)構(gòu)往往與政務(wù)服務(wù)中心“兩塊牌子、一套人馬”,并沒有導(dǎo)致編制大幅增加的現(xiàn)象。而且一項公共管理制度或一項公共政策所關(guān)注的不僅僅是交易成本問題,還有公共價值的實現(xiàn),甚至為了實現(xiàn)公共價值,可以接受交易成本的增加。政府采購的目的是幫助政府更好地實現(xiàn)其公共職能,采購使用的是公共財政資金,因此政府采購是一個公共管理問題,不應(yīng)只是為了節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本,還應(yīng)滿足公共價值的需要,承擔(dān)一定的公共責(zé)任。劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)雖然增設(shè)了交易機(jī)構(gòu),增加了組織運(yùn)行的顯性成本,但是與降低腐敗風(fēng)險、保證采購質(zhì)量相比,這些成本的增加有助于實現(xiàn)更大的公共價值,因此劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)勢在必行。

交易環(huán)節(jié)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退居從屬地位

對于涉及公共利益的政府采購項目,必須兼顧公平與效率。我們認(rèn)為,只有在政府直接生產(chǎn)的成本明顯高于外部提供的成本,并且委托代理風(fēng)險得到有效控制時,才可以將這些業(yè)務(wù)交由采購代理機(jī)構(gòu)代理。出于采購的專業(yè)性、降低政府工作人員工作難度的考慮,采購前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)可以交由采購代理機(jī)構(gòu);進(jìn)入后期交易環(huán)節(jié)之后,采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退居從屬位置,由交易機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)交易業(yè)務(wù),交易機(jī)構(gòu)則為各地公共資源交易中心。

兩種業(yè)務(wù)分離后,仍需防范權(quán)力引發(fā)的腐敗,在代理環(huán)節(jié)應(yīng)注意采購人與采購代理機(jī)構(gòu)共謀的風(fēng)險。從微觀層面看,應(yīng)注重政府采購的績效監(jiān)督和信用監(jiān)督。一方面,要積極探索科學(xué)的績效監(jiān)督模式,對公權(quán)力進(jìn)行有針對性的監(jiān)督制約,提高政府采購效率;另一方面,要加快完善我國政府采購和公共資源交易領(lǐng)域的信用監(jiān)督體系,打破各領(lǐng)域的壁壘,對參與交易的各方形成有效制約,保證公共資源交易的良好運(yùn)行。只有實現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督制約,政府采購代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)的分離才能起到降低腐敗風(fēng)險、提高采購質(zhì)量的作用,才能確保公共利益和公共價值的實現(xiàn)。

(作者單位:中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心)




本報擁有此文版權(quán),若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制,請注明來源于中國政府采購報,標(biāo)注作者,并保持文章的完整性。否則,將追究法律責(zé)任。

責(zé)任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第835期第3版
歡迎訂閱中國政府采購報

我國政府采購領(lǐng)域第一份“中”字頭的專業(yè)報紙——《中國政府采購報》已于2010年5月7日正式創(chuàng)刊!

《中國政府采購報》由中國財經(jīng)報社主辦,作為財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體,服務(wù)政府采購改革,支持政府采購事業(yè),推動政府采購發(fā)展是國家和時代賦予《中國政府采購報》的重大使命。

《中國政府采購報》的前身是伴隨我國政府采購事業(yè)一路同行12年的《中國財經(jīng)報?政府采購周刊》?!吨袊少張蟆芬詫I(yè)的水準(zhǔn)、豐富的資訊、及時的報道、權(quán)威的影響,與您一起把握和感受中國政府采購發(fā)展事業(yè)的脈搏與動向。

《中國政府采購報》為國際流行對開大報,精美彩色印刷;每周二、周五出版,每期8個版,全年訂價276元,每月定價23元,每季定價69元。零售每份3元??梢云圃?、破季訂閱。 可以破月、破季訂閱。

歡迎訂閱《中國政府采購報》!

訂閱方式:郵局訂閱(請到當(dāng)?shù)剜]局直接訂閱)