代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)可分離

【爭鳴·探路改革深水區(qū)】

開欄的話

日前，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，吹響了政府采購制度新一輪改革的號角，采購機(jī)制、采購流程、交易規(guī)則等有望迎來突破性變革。改革允許試錯，鼓勵爭鳴，要求“大膽假設(shè)，小心求證”。在此背景下，我們邀請中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心課題研究組撰寫了系列稿件，對改革深水區(qū)可能涉及的諸多問題進(jìn)行拋磚引玉式的探究，敬請關(guān)注。

代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)可分離

■ 王叢虎 陳鵬

當(dāng)前，在我國許多地方，政府采購代理機(jī)構(gòu)的代理業(yè)務(wù)基本貫穿了整個采購流程，無論是前期的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)還是后期的交易環(huán)節(jié)，都由代理機(jī)構(gòu)組織，形成代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)合二為一的模式。這種“全流程代理”模式引發(fā)了我們的思考：在政府采購中，是否應(yīng)將代理業(yè)務(wù)和交易業(yè)務(wù)分離？如何分離這兩種業(yè)務(wù)？

代理和交易的內(nèi)涵及關(guān)系

“代理”在法律上指以他人的名義，在授權(quán)范圍內(nèi)實施對被代理人直接發(fā)生法律效力的法律行為。代理行為的產(chǎn)生，可以是受他人委托的，也可以由法律規(guī)定或有關(guān)部門指定。《政府采購法》規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購。對于集中采購目錄以外的采購項目，采購人也可以代理的方式采購，在集中采購機(jī)構(gòu)與社會代理機(jī)構(gòu)中自由選擇。

“交易”指的是商品的買賣或交換。交易對象是有價的物品或服務(wù)，交易形式可以是以貨幣為媒介，也可以是以物易物。交易行為產(chǎn)生的原因，一方面是個體擁有資源的有限性，另一方面是資源使用的競爭性。狹義上的政府采購，指的是政府采購目錄范圍內(nèi)或采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的購買行為，屬于公共資源交易的子類。公共資源交易具有一般交易行為的特征，同時也具有公共性特征，政府采購的核心內(nèi)容即完成交易業(yè)務(wù)，維護(hù)公共利益，實現(xiàn)公共價值。

在政府采購活動中，代理業(yè)務(wù)服務(wù)于交易業(yè)務(wù)，代理的目的是為了更好地完成交易。目前我國政府采購的全流程幾乎都由代理機(jī)構(gòu)代理完成，可以說，交易業(yè)務(wù)被包含在代理業(yè)務(wù)之中。與另設(shè)交易機(jī)構(gòu)承擔(dān)交易業(yè)務(wù)相比，由代理機(jī)構(gòu)代理交易業(yè)務(wù)更符合降低交易成本的要求，直觀上來看降低了交易費(fèi)用。

兩種業(yè)務(wù)分離有助于實現(xiàn)更大的公共價值

委托代理理論認(rèn)為，在信息不對稱的情況下會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”?！靶姓思僭O(shè)”認(rèn)為，政府部門的工作人員是追求個人利益的“經(jīng)濟(jì)人”與維護(hù)公共利益的“道德人”的統(tǒng)一體。根據(jù)這兩大理論，集中采購機(jī)構(gòu)的工作人員也有追求私利的動機(jī)，而集中采購機(jī)構(gòu)之外的社會代理機(jī)構(gòu)更以營利為目的，所以把整個流程交給采購代理機(jī)構(gòu)完成，在缺乏有效監(jiān)督的前提下，難以避免尋租腐敗現(xiàn)象。目前，政府采購監(jiān)管部門是各級財政部門，集中采購機(jī)構(gòu)與財政部門過去“同出一門”，權(quán)責(zé)界定不清晰，監(jiān)管中往往存在“越位”或“缺位”現(xiàn)象；《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》也存在沖突之處，造成管理職能的交叉，加大了監(jiān)管難度，使腐敗有了可乘之機(jī)。若不區(qū)分采購的前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)與后期交易環(huán)節(jié)，代理機(jī)構(gòu)則有機(jī)會同時接觸采購人與供應(yīng)商，由于信息的不對稱性，代理機(jī)構(gòu)很可能暗中收取供應(yīng)商的代理費(fèi)用，既加大了政府采購交易成本，又可能導(dǎo)致采購質(zhì)量難以保證。為降低腐敗風(fēng)險，分離代理業(yè)務(wù)和交易業(yè)務(wù)是一個明智的選擇。

根據(jù)交易成本理論，劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)的最大問題在于成本的增加，增設(shè)交易機(jī)構(gòu)必然會使政府負(fù)擔(dān)加重。但現(xiàn)實中，一些交易機(jī)構(gòu)往往與政務(wù)服務(wù)中心“兩塊牌子、一套人馬”，并沒有導(dǎo)致編制大幅增加的現(xiàn)象。而且一項公共管理制度或一項公共政策所關(guān)注的不僅僅是交易成本問題，還有公共價值的實現(xiàn)，甚至為了實現(xiàn)公共價值，可以接受交易成本的增加。政府采購的目的是幫助政府更好地實現(xiàn)其公共職能，采購使用的是公共財政資金，因此政府采購是一個公共管理問題，不應(yīng)只是為了節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，還應(yīng)滿足公共價值的需要，承擔(dān)一定的公共責(zé)任。劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)雖然增設(shè)了交易機(jī)構(gòu)，增加了組織運(yùn)行的顯性成本，但是與降低腐敗風(fēng)險、保證采購質(zhì)量相比，這些成本的增加有助于實現(xiàn)更大的公共價值，因此劃分代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)勢在必行。

交易環(huán)節(jié)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退居從屬地位

對于涉及公共利益的政府采購項目，必須兼顧公平與效率。我們認(rèn)為，只有在政府直接生產(chǎn)的成本明顯高于外部提供的成本，并且委托代理風(fēng)險得到有效控制時，才可以將這些業(yè)務(wù)交由采購代理機(jī)構(gòu)代理。出于采購的專業(yè)性、降低政府工作人員工作難度的考慮，采購前期準(zhǔn)備環(huán)節(jié)可以交由采購代理機(jī)構(gòu)；進(jìn)入后期交易環(huán)節(jié)之后，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)退居從屬位置，由交易機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)交易業(yè)務(wù)，交易機(jī)構(gòu)則為各地公共資源交易中心。

兩種業(yè)務(wù)分離后，仍需防范權(quán)力引發(fā)的腐敗，在代理環(huán)節(jié)應(yīng)注意采購人與采購代理機(jī)構(gòu)共謀的風(fēng)險。從微觀層面看，應(yīng)注重政府采購的績效監(jiān)督和信用監(jiān)督。一方面，要積極探索科學(xué)的績效監(jiān)督模式，對公權(quán)力進(jìn)行有針對性的監(jiān)督制約，提高政府采購效率；另一方面，要加快完善我國政府采購和公共資源交易領(lǐng)域的信用監(jiān)督體系，打破各領(lǐng)域的壁壘，對參與交易的各方形成有效制約，保證公共資源交易的良好運(yùn)行。只有實現(xiàn)了對權(quán)力的監(jiān)督制約，政府采購代理業(yè)務(wù)與交易業(yè)務(wù)的分離才能起到降低腐敗風(fēng)險、提高采購質(zhì)量的作用，才能確保公共利益和公共價值的實現(xiàn)。

(作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、中國人民大學(xué)公共資源交易研究中心)

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