推行預(yù)付款保函是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義

推行預(yù)付款保函是服務(wù)型政府的應(yīng)有之義

■ 王叢虎

何為預(yù)付款保函

預(yù)付款保函(advance payment guarantee)，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是提前支付合同款項(xiàng)的保證，也有人稱(chēng)之為還款保函。它一般是指銀行對(duì)承包人進(jìn)行擔(dān)保的一種方式，即發(fā)包人向承包人提前支付款項(xiàng)的一個(gè)保證。具體說(shuō)來(lái)，首先是承包人向銀行申請(qǐng)開(kāi)出符合業(yè)務(wù)要求的預(yù)付款保函,承包人基于預(yù)付款保函向發(fā)包人提出預(yù)付款要求；其次是發(fā)包人基于承包人的預(yù)付款保函向承包人提前支付合同款項(xiàng)；最后是如果承包人收到預(yù)付款后,但并未按照合同執(zhí)行或未按時(shí)供貨或者施工，發(fā)包人可向出具保函的銀行提出索賠，并由銀行向其返還該預(yù)付款。

與預(yù)付款保函有較多相似之處的是履約保函，但二者也有明顯區(qū)別。履約保函的主要目的在于確保承包人能夠按質(zhì)、按量、按時(shí)履行合同，是站在發(fā)包人的角度來(lái)約束承包人的，所以，履約保函的保額一般較高，出具保函的既可以是銀行，也可以是其他擔(dān)保人；而預(yù)付款保函則具有雙向性，一方面站在承包人的角度，實(shí)現(xiàn)獲得預(yù)付款項(xiàng)的權(quán)利，另一方面，也站在發(fā)包人的角度，確保合同的實(shí)際履行。所以，預(yù)付款保函保額較低或僅限于預(yù)付款的數(shù)額，出具保函的一般為承包人基本賬戶(hù)銀行。實(shí)踐中，預(yù)付款保函主要在國(guó)際貿(mào)易合同、工程建設(shè)合同中應(yīng)用得較為廣泛。

為什么政府采購(gòu)可以試行預(yù)付款保函

那么，我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域是否可以嘗試運(yùn)用預(yù)付款保函呢？答案是肯定的。

首先，預(yù)付款保函制度的實(shí)施有助于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激活企業(yè)的市場(chǎng)活力。眾所周知，我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目一般都是由中標(biāo)企業(yè)先提供貨物、服務(wù)和進(jìn)行工程建設(shè)，等合同履行完畢后才支付貨款。這對(duì)于一般企業(yè)，尤其是小微企業(yè)而言是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)。在沒(méi)有任何合同款項(xiàng)支持的情況下先履行合同義務(wù)，不僅要投入人力、物力，最難的莫過(guò)于墊付大量資金。而如果合同期較長(zhǎng)，一般企業(yè)則難以承受財(cái)務(wù)的壓力，并將引發(fā)一系列問(wèn)題。為此，政府采購(gòu)領(lǐng)域要真正落實(shí)黨的十八大以來(lái)提出的“減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”“大眾創(chuàng)新、萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)”“激活企業(yè)創(chuàng)新能力”要求，試行預(yù)付款保函制度是一個(gè)有效舉措。

其次，推行預(yù)付款保函制度也是服務(wù)型政府和合同式治理的應(yīng)有之義。服務(wù)型政府要基于人民的利益出發(fā)，服務(wù)于各類(lèi)市場(chǎng)主體。而政府向市場(chǎng)主體購(gòu)買(mǎi)貨物、服務(wù)是一種合同式治理的過(guò)程，也是和市場(chǎng)主體共同簽訂的雙方平等的合同行為。而實(shí)踐中，中標(biāo)企業(yè)“先干活后拿錢(qián)”的事實(shí)，顯然與政府采購(gòu)合同雙方權(quán)利義務(wù)平等的要求不一致。這種不平等的地位不僅不利于合同的履行，也加劇了雙方的緊張關(guān)系，更是給政府部門(mén)濫用權(quán)力、中標(biāo)企業(yè)行賄提供了機(jī)會(huì)。為改變這種不平等的地位，從推行預(yù)付款保函做起是一個(gè)很好的選擇。

最后，實(shí)行預(yù)付款保函制度有助于推動(dòng)政府支出制度的進(jìn)一步變革。一直以來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政支出制度都在不斷地根據(jù)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改革?？陀^(guān)地說(shuō)，這些改革主要針對(duì)政府內(nèi)部的支出控制，尤其是近年來(lái)的國(guó)庫(kù)集中支付、清理小金庫(kù)、公務(wù)卡等都收到很好效果。而預(yù)付款保函制度作為政府財(cái)政支出中對(duì)市場(chǎng)主體的舉措，將是一個(gè)嘗試和創(chuàng)新。如果能通過(guò)預(yù)付款保函制度的實(shí)施，持續(xù)改進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)中對(duì)中標(biāo)企業(yè)金融服務(wù)的方式，如試行中標(biāo)合同書(shū)融資優(yōu)先制、銀行擔(dān)保制等，必將進(jìn)一步激活中小企業(yè)的創(chuàng)新能力，同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出制度的服務(wù)型導(dǎo)向。

預(yù)付款保函實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)與防控

在政府采購(gòu)中試行預(yù)付款保函制度畢竟是一個(gè)新的嘗試，為此，應(yīng)高度重視評(píng)估、識(shí)別和控制風(fēng)險(xiǎn)，以確保新的措施平穩(wěn)展開(kāi)。一般而言，初期實(shí)施，可以考慮先行試點(diǎn)，并嚴(yán)格控制出具保函的機(jī)構(gòu)僅限于銀行，以做到風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)政損失可追。隨著試點(diǎn)的鋪開(kāi)，可以嘗試預(yù)付款保函、合同履約保函同時(shí)實(shí)施，逐步放開(kāi)出具保函的主體資格，同時(shí)與全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)信用體系相結(jié)合。

（作者單位：中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共資源交易研究中心）

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