采購文件負(fù)面清單知多少

【聚焦采購文件負(fù)面清單】

編者按：近兩年，我國很多省市都出臺(tái)了針對(duì)采購文件編制的“負(fù)面清單”，這一舉措在引發(fā)關(guān)注的同時(shí)，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范采購文件編制、減少質(zhì)疑投訴、構(gòu)建陽光的政府采購環(huán)境等方面具有重要意義。那么，哪些條款不應(yīng)寫入采購文件？負(fù)面清單出臺(tái)的依據(jù)何在？業(yè)界存有不同程度的疑問。對(duì)此，本報(bào)記者對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了梳理，并刊出“聚焦采購文件負(fù)面清單”專題，希望給業(yè)界人士一些借鑒。

采購文件負(fù)面清單知多少

——盤點(diǎn)部分省市采購文件負(fù)面清單

■ 本報(bào)記者 楊文君

規(guī)范是采購文件的準(zhǔn)繩，陽光是采購文件的生命。負(fù)面清單為政府采購文件的制定劃出了“警戒線”，守護(hù)了采購文件的公正性。

  百花齊放，負(fù)面清單在路上

春和景明，百花盛開。我國各地出臺(tái)的政府采購文件負(fù)面清單也呈現(xiàn)出一派“絢爛多姿”的景象。

據(jù)記者統(tǒng)計(jì)，福建、青海、湖北、黑龍江、陜西、山西和寧夏七個(gè)省份先后出臺(tái)了政府采購文件負(fù)面清單，其中，福建早在2016年5月就發(fā)布了相關(guān)文件，而其他省份的制定時(shí)間則主要集中在近兩年。

除了《某省政府采購負(fù)面清單》這樣的“名字”外，青海發(fā)布的是《青海省政府采購文件禁止條款清單》，福建的則是《福建省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)政府采購招標(biāo)文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》。據(jù)了解，青海和福建制定的這兩個(gè)文件并不屬于完全意義上的負(fù)面清單。青海將禁止性條款分為強(qiáng)制性和參考性禁止條款兩類，福建則分為了強(qiáng)制性、參考性和指導(dǎo)性三類，具有一定的指導(dǎo)意義，并不是完全的禁止性行為清單。外在形式不盡相同，制定主體也略有差異。湖北是由其政府采購中心（執(zhí)行部門）研究制定的，而其他省份則是由財(cái)政廳（監(jiān)管部門）發(fā)布的。

省級(jí)層面在行動(dòng)，市級(jí)單位也不甘落后。安徽省合肥市、浙江省麗水市、山東省的青島市和滕州市，湖南省株洲市、廣東省的廣州市和佛山市以及深圳等地也開始逐步試點(diǎn)。

但業(yè)界也傳來這樣的聲音：“為什么他們不制定省級(jí)層面的政府采購文件負(fù)面清單？”一位網(wǎng)友在“廣東省人民政府網(wǎng)”上就這樣留言到：“對(duì)于黑龍江推行的負(fù)面清單規(guī)范政府采購，我省是否推行？還是有另外的舉措？”該省財(cái)政廳的回復(fù)如下：目前財(cái)政部尚未研究和制定政府采購負(fù)面清單，也未明確要求各地財(cái)政部門制定相關(guān)負(fù)面清單。在實(shí)際工作中，廣東省一直嚴(yán)格按照《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》等有關(guān)法律法規(guī)中的禁止性條款執(zhí)行，及時(shí)規(guī)范和糾正采購當(dāng)事人的不當(dāng)行為。同時(shí)，廣東省也在積極探索研究政府采購負(fù)面清單工作，如目前省教育廳正結(jié)合本部門、本行業(yè)在政府采購活動(dòng)中的共性問題，研究制定教育系統(tǒng)政府采購負(fù)面清單。下一步，省財(cái)政廳將按照財(cái)政部部署并結(jié)合本省教育系統(tǒng)政府采購負(fù)面清單試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)情況，繼續(xù)探索研究政府采購負(fù)面清單相關(guān)工作。

據(jù)悉，廣東省教育廳于2017年11月發(fā)布了《廣東省教育廳關(guān)于省直教育系統(tǒng)政府采購的負(fù)面清單》。另外，像江西省雖未正式出臺(tái)省級(jí)層面的政府采購文件負(fù)面清單，但是其有專門針對(duì)某一行業(yè)的。比如江西省計(jì)算機(jī)用戶協(xié)會(huì)于2017年9月頒布了《江西省電子信息行業(yè)政府采購招投標(biāo)負(fù)面清單（信息系統(tǒng)工程類）指導(dǎo)意見（征求意見稿）》。

一絲不茍，四類內(nèi)容備受關(guān)注

一張清單映襯采購初心，四類內(nèi)容折射采購精神。資格條件、商務(wù)條款、采購需求和評(píng)審方法及標(biāo)準(zhǔn)四類內(nèi)容成為采購文件負(fù)面清單的聚焦點(diǎn)。

縱觀各地的負(fù)面清單，在資格條件方面，“限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地” “限定特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)，設(shè)定特定金額的業(yè)績或?qū)Υ砩烫岢鰳I(yè)績要求”“設(shè)定與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或與合同履行無關(guān)的資格條件”被列為前三甲，同時(shí)，“設(shè)置注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤、納稅額等規(guī)模條件”“限定營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍內(nèi)的具體名稱或設(shè)置經(jīng)營年限等限制條款”“要求供應(yīng)商從業(yè)經(jīng)驗(yàn)達(dá)到一定年限”等都是被禁止的高頻詞。

當(dāng)被問及上述內(nèi)容是如何篩選出來時(shí)，有業(yè)界人士告訴記者，一方面，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第二十條明確規(guī)定了采購人或采購代理機(jī)構(gòu)不得對(duì)供應(yīng)商實(shí)行的差別待遇或歧視待遇情形，如非法限定供應(yīng)商的所有制形式等等，根據(jù)法律法規(guī)的約束，設(shè)置了上述內(nèi)容。另一方面，有些條款是為了落實(shí)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策。以限制從業(yè)經(jīng)驗(yàn)為例，和大型企業(yè)相比，中小企業(yè)較難獲得政府采購合同，如果再對(duì)他們的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)加以要求，那么能參與政府采購的中小企業(yè)就會(huì)更少。

關(guān)于商務(wù)條款，被多次提到的是關(guān)于售后服務(wù)方面的相關(guān)禁止性規(guī)定，如，“要求投標(biāo)人提供售后服務(wù)承諾不符合國家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”“售后服務(wù)要求明顯不合理或指向特定廠商”“售后服務(wù)要求與采購項(xiàng)目無關(guān)或超出服務(wù)范圍”“售后服務(wù)要求與采購項(xiàng)目無關(guān)或超出服務(wù)范圍”等。

對(duì)于采購需求，一些涉嫌傾向性和排他性的條款被再次“禁言”，如，“將供應(yīng)商的所在地作為實(shí)質(zhì)性要求”“指定特定的專利、商標(biāo)、品牌、供應(yīng)商或設(shè)定的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品”“將特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績、獎(jiǎng)項(xiàng)，特定金額的業(yè)績或代理商的業(yè)績作為實(shí)質(zhì)性要求”。另被重點(diǎn)“監(jiān)控”的還有：“將國家、地方行政機(jī)關(guān)頒布的法規(guī)、規(guī)范性文件中未強(qiáng)制要求使用的認(rèn)證作為對(duì)標(biāo)的物的實(shí)質(zhì)性要求”“將國務(wù)院已明令取消的從業(yè)人員職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項(xiàng)作為中標(biāo)（成交）條件的”“未落實(shí)政府采購政策”“要求在評(píng)審結(jié)束后通過對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果”“未明確采購對(duì)象的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)”“要求提供贈(zèng)品、回扣或者與采購無關(guān)的其他商品、服務(wù)”等也被強(qiáng)調(diào)禁止。與此同時(shí)，湖北、青海、福建等地還對(duì)“★”號(hào)條款作出了明確規(guī)定。如，湖北省的政府采購負(fù)面清單就提出，“對(duì)不允許偏離的實(shí)質(zhì)性要求和條件，在采購文件中未規(guī)定或未以‘★’號(hào)等醒目方式標(biāo)明的”應(yīng)被禁止。

“采購需求中的一些禁用條款，為實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)的以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視待遇的行為劃出了‘紅線’?！鄙虾０偻?xiàng)目管理咨詢有限公司副總工程師張志軍表示,在政府采購活動(dòng)中，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置采購需求,如果采購人事先已有“意中人”，或者出于維護(hù)地方利益、團(tuán)體利益的需要，則往往會(huì)利用其主導(dǎo)采購交易活動(dòng)的優(yōu)勢(shì)和便利，在編制采購需求時(shí)設(shè)置一些傾向性條件和要求，以達(dá)到讓自己中意的供應(yīng)商中標(biāo)或成交的目的。這類違法行為較為常見的表現(xiàn)就是按照某一（或某些）特定供應(yīng)商的具體情況“量體裁衣”，設(shè)置與采購項(xiàng)目實(shí)際需要不相符合的條件，設(shè)置與項(xiàng)目合同履行無關(guān)的不合理要求，設(shè)置排他性要求以降低競爭程度等。

“事實(shí)上，上述‘禁用’的采購需求內(nèi)容很多都是在信訪舉報(bào)或質(zhì)疑投訴中出現(xiàn)過的，甚至有些事項(xiàng)的發(fā)生頻率還比較高。”西部某省的政府采購從業(yè)人員告訴記者，比如，有些代理機(jī)構(gòu)曾把“計(jì)算機(jī)系統(tǒng)集成”這項(xiàng)國家已發(fā)文取消的資質(zhì)作為采購需求，這顯然不合理。

在評(píng)審方法及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)方面，兩種情形被重點(diǎn)關(guān)注。價(jià)格問題“首當(dāng)其沖”，如多地規(guī)定，“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目不采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”“價(jià)格分所占比重不符合相關(guān)規(guī)定”“設(shè)置最低限價(jià)”等是不得出現(xiàn)在采購文件中的。除此之外，非量化評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)也被禁止進(jìn)入采購文件，如，“以知名、一線、同檔次，或好、較好、一般等非量化指標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的”“評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置與評(píng)審因素的量化指標(biāo)不對(duì)應(yīng)”等等。

上述西部某省的政府采購從業(yè)人員進(jìn)一步指出，關(guān)于負(fù)面清單中評(píng)審方法和評(píng)審因素的內(nèi)容，其主要還是依據(jù)政府采購相關(guān)法律法規(guī)，另外還出于采購實(shí)踐和評(píng)審專家權(quán)利兩方面考量。比如，“在評(píng)審中不得設(shè)置最低限價(jià)”這項(xiàng)條款，87號(hào)令對(duì)此是明文規(guī)定的，但從實(shí)踐來講，采購預(yù)算和采購執(zhí)行之間往往存在時(shí)間差，如果采購對(duì)象的市價(jià)變得更低了，提前設(shè)置的最低限價(jià)很可能高于市價(jià)，這不利于財(cái)政資金的優(yōu)化配置。再以非量化指標(biāo)為例，實(shí)踐中評(píng)審專家評(píng)審的自由度往往過大，如果評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)里都是一些“優(yōu)良中差”的非量化指標(biāo)，這就不利于實(shí)現(xiàn)公平公正的評(píng)審結(jié)果。

“政府采購文件負(fù)面清單主要源于三方面考慮，即，政府采購法律法規(guī)中的禁止性規(guī)定、質(zhì)疑投訴反映和實(shí)踐積累的問題，以及中央關(guān)于清理區(qū)域性保護(hù)措施、妨礙公平競爭行為的精神和要求?！备＝ㄊ〉囊晃徽少彉I(yè)內(nèi)人士總結(jié)到。

剛健中正，法律依據(jù)彰顯權(quán)威

三尺之律，繩四海之人。所有出臺(tái)政府采購文件負(fù)面清單的省市都在通知中開宗明義地講到，其是依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）。另外，“細(xì)心”之處還見于，湖北、黑龍江、陜西、山西等地針對(duì)每一項(xiàng)禁止性條款都單獨(dú)列出了法律“憑據(jù)”。

記者整理發(fā)現(xiàn)，各地政府采購文件負(fù)面清單的法律依據(jù)主要包括三個(gè)層級(jí)。第一“梯隊(duì)”是國家層面的《國家職業(yè)資格目錄清單》《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》等。第二“梯隊(duì)”是部門規(guī)章，如，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)）、《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》（國家工商局令第41號(hào)）等，第三個(gè)層面的則包括財(cái)政部的規(guī)范性文件，像《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》《財(cái)政部 司法部關(guān)于政府采購支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》《財(cái)政部 民政部 中國殘疾人聯(lián)合會(huì)關(guān)于促進(jìn)殘疾人就業(yè)政府采購政策的通知》《財(cái)政部關(guān)于在政府采購活動(dòng)中查詢及使用信用記錄有關(guān)問題的通知》《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見》《政府采購進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》等等。

為了防止負(fù)面清單“水土不服”，湖北出臺(tái)的政府采購文件負(fù)面清單還依據(jù)了一些當(dāng)?shù)氐囊?guī)章制度，如，《湖北省〈黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例〉實(shí)施辦法》《湖北省行政事業(yè)單位通用辦公設(shè)備及家具配置標(biāo)準(zhǔn)》（鄂財(cái)績發(fā)[2017]4號(hào)）等。

延伸閱讀

《青海省政府采購文件禁止條款清單》指出，禁止性條款分為強(qiáng)制性和參考性禁止條款兩類。強(qiáng)制性禁止條款是指，政府采購文件中包含強(qiáng)制性禁止的明顯具有歧視性和傾向性特征的關(guān)鍵詞或內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以修正，采購活動(dòng)才能繼續(xù)開展。參考性禁止條款是指，政府采購文件包含參考性禁止的具有歧視性或傾向性因素的關(guān)鍵詞或內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以修正或者做出說明，采購活動(dòng)才能繼續(xù)開展。

《福建省財(cái)政廳關(guān)于加強(qiáng)政府采購招標(biāo)文件公告歧視性和傾向性條款審查的通知》規(guī)定，強(qiáng)制性禁止條款是指，政府采購文件中包含強(qiáng)制性禁止的明顯具有歧視性或傾向性特征的關(guān)鍵詞或內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以修正，采購活動(dòng)才能繼續(xù)開展。參考性禁止條款是指，政府采購招標(biāo)文件中包含具有一定歧視性或傾向性因素的關(guān)鍵詞或內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)予以修正或者作出說明，采購業(yè)務(wù)才能繼續(xù)開展。指導(dǎo)性禁止條款是指，政府采購招標(biāo)文件中包含可能涉及歧視性或傾向性的條款，須由評(píng)標(biāo)委員會(huì)在評(píng)標(biāo)過程中進(jìn)行論證和判定。

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