再論投標(biāo)保證金的“去”與“留”

再論投標(biāo)保證金的“去”與“留”

專家指出，投標(biāo)保證金并不能一勞永逸地解決圍標(biāo)串標(biāo)問(wèn)題和供應(yīng)商誠(chéng)信履約問(wèn)題。投標(biāo)保證金的現(xiàn)有功能可通過(guò)保函、信用評(píng)價(jià)、事后處罰等手段代替，但現(xiàn)存的種種問(wèn)題，特別是退還慢、難，以及各種“搭車保證金”危害更大。兩害相權(quán)，應(yīng)取消投標(biāo)保證金

■ 本報(bào)記者 昝妍

投標(biāo)保證金是為保證投標(biāo)活動(dòng)順利進(jìn)行的一種抵押性質(zhì)的資金，其對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束力，保證招投標(biāo)活動(dòng)的嚴(yán)肅性，在一些情況下也可以避免和減少由于投標(biāo)人的行為而給采購(gòu)人帶來(lái)的損失。近日，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》刊發(fā)了《要不要取消投標(biāo)保證金》一文，引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議。對(duì)于投標(biāo)保證金的“去”“留”問(wèn)題，政府采購(gòu)各方當(dāng)事人見仁見智，觀點(diǎn)“碰撞”出不一樣的“火花”。

供應(yīng)商：可根據(jù)企業(yè)規(guī)模決定是否取消

“每年飄在外面的保證金超過(guò)1000萬(wàn)元，別的不說(shuō)，隨便買個(gè)理財(cái)，一年至少有四五十萬(wàn)元的凈收益。”采訪過(guò)程中，多數(shù)供應(yīng)商向記者大吐苦水。河南某主營(yíng)計(jì)算機(jī)軟硬件和各種設(shè)備的小型民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人彭先生接受記者采訪時(shí)，對(duì)“取消投標(biāo)保證金”舉雙手贊成。他告訴記者，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十三條規(guī)定：“招標(biāo)文件要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金的，投標(biāo)保證金不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。”而一般情況下，招標(biāo)文件都會(huì)要求投標(biāo)人提交預(yù)算金額2%的這個(gè)上限。以1000萬(wàn)元的采購(gòu)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，投標(biāo)保證金就有20萬(wàn)元。如果一家中小企業(yè)同時(shí)投標(biāo)的項(xiàng)目有3個(gè)，真是一筆不小的負(fù)擔(dān)。加上有些代理機(jī)構(gòu)為了“吃利息”，還會(huì)故意拖延退還投標(biāo)保證金。因此，彭先生認(rèn)為，如果能取消投標(biāo)保證金，對(duì)中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，將是重大的利好消息。

某家以經(jīng)營(yíng)家電為主的大型民營(yíng)企業(yè)總經(jīng)理張先生認(rèn)為，近年來(lái)我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門積極出臺(tái)多項(xiàng)有力舉措，幫助民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)走出困境。如果在政府采購(gòu)活動(dòng)中取消中小企業(yè)的投標(biāo)保證金，那對(duì)很多企業(yè)來(lái)說(shuō)確實(shí)減輕了資金壓力。但是，取消投標(biāo)保證金不應(yīng)“一刀切”，而應(yīng)根據(jù)企業(yè)性質(zhì)決定是否取消。他告訴記者，每年該公司用來(lái)做各類保證金的錢有上億元，對(duì)大型公司來(lái)說(shuō)，投標(biāo)保證金取不取消影響不大。因?yàn)椴少?gòu)代理機(jī)構(gòu)一般會(huì)在中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金，在政府采購(gòu)合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金。這段時(shí)間對(duì)于大型企業(yè)來(lái)說(shuō)，資金的周轉(zhuǎn)是完全沒有問(wèn)題的。相反，這筆錢對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)則是不小的負(fù)擔(dān)，特別是遇到投標(biāo)保證金退還慢、難的問(wèn)題時(shí)。張先生建議，應(yīng)為中小企業(yè)取消投標(biāo)保證金。因?yàn)橐话銇?lái)說(shuō)，大型企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目，體量大、金額大，專業(yè)技術(shù)要求高，可通過(guò)收取投標(biāo)保證金提高企業(yè)參與政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)證明企業(yè)的實(shí)力。而在大型企業(yè)與中小企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，中小企業(yè)天生的弱點(diǎn)就會(huì)凸顯，由于規(guī)模所限，無(wú)法像大企業(yè)那樣把充足的資源投入到市場(chǎng)運(yùn)作、投標(biāo)競(jìng)標(biāo)中，需要政府給予一定的優(yōu)惠，“扶上馬送一程”。因此，為中小企業(yè)取消投標(biāo)保證金是有必要的。

對(duì)于取消投標(biāo)保證金，并不是所有供應(yīng)商都表示贊成。采訪中，某擁有12000多位在職員工的股份公司財(cái)務(wù)部工作人員就持反對(duì)意見。據(jù)介紹，其所在公司分為職能部門和事業(yè)部門，事業(yè)部門自負(fù)盈虧，但需向公司交管理費(fèi)。由于支付投標(biāo)保證金涉及付款，而財(cái)務(wù)部屬于公司整體的職能部門，能夠借助付款簽批流程對(duì)全公司各事業(yè)部門進(jìn)行投標(biāo)前的把控。如，部門領(lǐng)導(dǎo)在簽批前，會(huì)向項(xiàng)目經(jīng)理了解招標(biāo)項(xiàng)目情況，有助于提前判斷是否具備競(jìng)爭(zhēng)力以及是否具有承接能力，避免盲目投標(biāo)或中標(biāo)后無(wú)法執(zhí)行采購(gòu)合同。同時(shí)，公司整體也委托職能部門在交納投標(biāo)保證金前進(jìn)行統(tǒng)一的備案登記，后續(xù)也會(huì)跟蹤項(xiàng)目中標(biāo)情況。從公司內(nèi)控管理的角度看，提交投標(biāo)保證金是有一定好處的。

采購(gòu)人：應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目類型決定是否取消

“相較于是否取消投標(biāo)保證金，我們更關(guān)心項(xiàng)目完成的情況。”采訪中，幾乎所有采購(gòu)人都給出了這樣中立的答案。

北京市海淀區(qū)某預(yù)算單位負(fù)責(zé)人表示，對(duì)于金額小、技術(shù)要求不高的采購(gòu)項(xiàng)目，比如桌椅之類的辦公用品采購(gòu)項(xiàng)目，投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)者多、門檻低，可以取消保證金，確保效率優(yōu)先，減少企業(yè)資金回籠的障礙。但是，對(duì)于一些專業(yè)性強(qiáng)、金額高的采購(gòu)項(xiàng)目，最好能保留投標(biāo)保證金，起碼讓投標(biāo)企業(yè)重視這個(gè)項(xiàng)目，提高投標(biāo)文件方案制定的科學(xué)性、可行性，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行，減少?gòu)U標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)?！拔覀?cè)趯?shí)際操作中會(huì)遇到一些項(xiàng)目，相關(guān)領(lǐng)域的評(píng)審專家很少，組織一次評(píng)標(biāo)很不容易，廢一次標(biāo)，采購(gòu)項(xiàng)目就會(huì)被拖延一段時(shí)間，整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間就有可能減少，壓縮時(shí)間搶進(jìn)度可能導(dǎo)致‘豆腐渣工程’，不壓縮時(shí)間搶進(jìn)度，項(xiàng)目完工就沒譜了?！币虼耍鲜鲐?fù)責(zé)人建議根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、項(xiàng)目類型決定是否取消投標(biāo)保證金。

長(zhǎng)春市教育局一位工作人員認(rèn)為，投標(biāo)保證金的退還是癥結(jié)所在。他建議參考“支付寶”模式，建立一個(gè)第三方的賬戶，供應(yīng)商把投標(biāo)保證金打給中間賬戶。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在中標(biāo)通知書發(fā)出之日起5個(gè)工作日內(nèi)在線發(fā)起退還未中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金，在政府采購(gòu)合同簽訂之日起5個(gè)工作日內(nèi)退還中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金。若在30日之內(nèi)供應(yīng)商未收到退還投標(biāo)保證金的通知信息，可向第三方賬戶進(jìn)行申訴，由第三方進(jìn)行調(diào)查。

其實(shí)，在實(shí)際操作中，類似上述構(gòu)想早已實(shí)現(xiàn)。如，上虞農(nóng)商銀行開發(fā)的投標(biāo)保證金網(wǎng)上繳退系統(tǒng)，運(yùn)用了虛擬子賬戶和招投標(biāo)標(biāo)段關(guān)聯(lián)的原理，實(shí)現(xiàn)了供應(yīng)商網(wǎng)上自動(dòng)交納、異地跨行匯款、開標(biāo)前保密和保證金的結(jié)息、退回、對(duì)賬等管理功能。每個(gè)投標(biāo)項(xiàng)目都有單獨(dú)的虛擬子賬戶，最大程度地保障了招投標(biāo)工作的公正公平，避免了串標(biāo)現(xiàn)象。投標(biāo)企業(yè)名單通過(guò)網(wǎng)上電子招投標(biāo)交易平臺(tái)報(bào)名直至開標(biāo)前全程保密。銀行方包括采購(gòu)中心財(cái)務(wù)人員在開標(biāo)前都無(wú)法查詢子賬戶明細(xì)信息，避免保證金交納情況泄露。對(duì)于政府采購(gòu)保證金，浙江省杭州市公共資源交易中心（以下簡(jiǎn)稱交易中心）也已開啟“杭銀在線”網(wǎng)上收退模式。交易中心工作人員在線發(fā)起退款申請(qǐng)，輸入短信驗(yàn)證碼后完成退款手續(xù)，供應(yīng)商當(dāng)天便能收到退款。在“杭銀在線”電腦版的基礎(chǔ)上，交易中心進(jìn)一步優(yōu)化投標(biāo)保證金系統(tǒng)，運(yùn)行了“杭銀在線”APP。借助該APP，投標(biāo)供應(yīng)商通過(guò)手機(jī)可以方便地進(jìn)行投標(biāo)關(guān)聯(lián)、交款確認(rèn)、退款操作和查詢投標(biāo)保證金，實(shí)現(xiàn)投標(biāo)保證金的掌上在線收退，保證金退款可實(shí)現(xiàn)當(dāng)天到賬。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自“杭銀在線”上線以來(lái)，共有800余家投標(biāo)供應(yīng)商進(jìn)行了投標(biāo)關(guān)聯(lián)、交款確認(rèn)，在線退款保證金達(dá)1500余筆。

代理機(jī)構(gòu)：“取消投標(biāo)保證金圍標(biāo)串標(biāo)更容易了！”

“誰(shuí)同意取消投標(biāo)保證金，就自動(dòng)退群！”當(dāng)記者在某代理機(jī)構(gòu)微信群中提出“要不要取消投標(biāo)保證金”的問(wèn)題時(shí)，不少代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行“抗議”。他們認(rèn)為，如果沒有了投標(biāo)保證金，連圍標(biāo)的基本成本都沒有了。據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，政府采購(gòu)活動(dòng)中的圍標(biāo)主要發(fā)生在采購(gòu)人發(fā)布采購(gòu)公告到開標(biāo)這段時(shí)間內(nèi)。在發(fā)布采購(gòu)公告至購(gòu)買標(biāo)書截止日期這段時(shí)間，有的投標(biāo)人會(huì)聯(lián)系一些企業(yè)，承諾給予一定好處借其資質(zhì)進(jìn)行報(bào)名，少則借三五家企業(yè)的資質(zhì)，多則借十幾家企業(yè)的資質(zhì)。這些投標(biāo)人一般會(huì)交納所借資質(zhì)人的投標(biāo)保證金。《條例》第三十三條明確，投標(biāo)保證金不得超過(guò)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額的2%。如果上述投標(biāo)人借的企業(yè)資質(zhì)少了，圍標(biāo)成功的可能性就會(huì)降低，想借多家企業(yè)資質(zhì)圍標(biāo)，資金壓力則會(huì)增加，因此交納投標(biāo)保證金會(huì)在一定程度上迫使違法投標(biāo)人放棄圍標(biāo)。另外，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第二十三條規(guī)定，投標(biāo)有效期內(nèi)投標(biāo)人撤銷投標(biāo)文件的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以不退還投標(biāo)保證金。如果取消了投標(biāo)保證金，那么投標(biāo)人撤銷投標(biāo)將無(wú)需承擔(dān)任何后果，同樣給投標(biāo)人之間的串通留下操作空間。因此，不建議取消投標(biāo)保證金。

對(duì)于被業(yè)內(nèi)詬病的未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)退還中標(biāo)成交供應(yīng)商的投標(biāo)保證金的問(wèn)題，多家代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，這個(gè)“鍋”不能全讓代理機(jī)構(gòu)背。他們表示，代理機(jī)構(gòu)主觀上無(wú)意拖延退還中標(biāo)成交供應(yīng)商的保證金，但由于對(duì)采購(gòu)合同簽訂的時(shí)間無(wú)從知曉，導(dǎo)致客觀上無(wú)法按時(shí)退還。

據(jù)了解，投標(biāo)保證金無(wú)法退還的原因主要有兩點(diǎn)。其一，代理機(jī)構(gòu)不清楚合同簽訂時(shí)間。實(shí)際工作中，采購(gòu)人在合同簽訂環(huán)節(jié)基本不要求代理機(jī)構(gòu)參與，代理機(jī)構(gòu)無(wú)法及時(shí)了解合同簽訂的進(jìn)度。如果中標(biāo)成交供應(yīng)商沒有及時(shí)向代理機(jī)構(gòu)提交采購(gòu)合同已簽訂的信息（如合同復(fù)印件、傳真件或掃描件），很有可能導(dǎo)致代理機(jī)構(gòu)不能按時(shí)退還中標(biāo)成交供應(yīng)商投標(biāo)保證金。其二，供應(yīng)商拖延簽訂采購(gòu)合同。某省招標(biāo)公司總經(jīng)理告訴記者，今年年初到3月底，某中標(biāo)企業(yè)一直未與采購(gòu)人簽訂合同。最近忽然想起交納了10萬(wàn)元的投標(biāo)保證金，才主動(dòng)聯(lián)系采購(gòu)人。因此，中標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)保證金無(wú)法按時(shí)退還不能全部歸因于代理機(jī)構(gòu)。

在談及投標(biāo)保證金被長(zhǎng)期侵占、挪用等問(wèn)題時(shí)，多家代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，實(shí)際操作中的確存在這些問(wèn)題，這是投標(biāo)保證金的管理出了問(wèn)題，并不是保證金制度的問(wèn)題。對(duì)保證金應(yīng)予以規(guī)范，但不能用“堵”的方式。如果供應(yīng)商遇到代理機(jī)構(gòu)不退還投標(biāo)保證金的情形，可向監(jiān)管部門反映。一些代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人還建議，當(dāng)前國(guó)家大力提倡社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，代理機(jī)構(gòu)除了加強(qiáng)自身內(nèi)部管理之外，財(cái)政部門也應(yīng)定期開展代理機(jī)構(gòu)誠(chéng)信專項(xiàng)檢查，將違法失信代理機(jī)構(gòu)列入“黑名單”，凈化行業(yè)亂象。

業(yè)內(nèi)專家：少收或取消投標(biāo)保證金是大勢(shì)所趨

有觀點(diǎn)指出，《條例》第三十三條已規(guī)定了投標(biāo)保證金的交納金額、交納形式、退還等內(nèi)容，87號(hào)令第二十條在明確招標(biāo)文件內(nèi)容時(shí)也提出“投標(biāo)保證金交納、退還方式以及不予退還投標(biāo)保證金的情形”。在相關(guān)法規(guī)、部門規(guī)章修改之前，不應(yīng)突破法律界限，取消投標(biāo)保證金。對(duì)此，某業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《條例》第三十三條并沒有將收取投標(biāo)保證金作為招標(biāo)活動(dòng)的規(guī)定環(huán)節(jié)，即并非硬性規(guī)定，實(shí)踐中也存在不收取投標(biāo)保證金的情況。如，2018年7月起，義烏市財(cái)政局對(duì)預(yù)算金額300萬(wàn)元以下的公開招標(biāo)項(xiàng)目試點(diǎn)開展免收投標(biāo)保證金。截至2018年底，400余家供應(yīng)商投標(biāo)保證金“零門檻”，免收保證金金額達(dá)400余萬(wàn)元。根據(jù)測(cè)算，若全年所有政府采購(gòu)項(xiàng)目取消投標(biāo)保證金，則可為1000余家企業(yè)節(jié)省流動(dòng)資金近4000萬(wàn)元。由于在試點(diǎn)工作回訪和滿意度調(diào)查中供應(yīng)商高度肯定該項(xiàng)舉措，義烏市于2019年3月20日起，取消政府采購(gòu)領(lǐng)域所有公開招標(biāo)項(xiàng)目的投標(biāo)保證金?！靶薹ó吘故且豁?xiàng)系統(tǒng)工程，在現(xiàn)有條件下，通過(guò)一些變通的方式對(duì)政府采購(gòu)某些法規(guī)規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，可以讓相關(guān)規(guī)定更適應(yīng)新形勢(shì)下采購(gòu)工作的需要?！痹搶＜抑赋?。

而對(duì)于代理機(jī)構(gòu)擔(dān)心的取消投標(biāo)保證金之后圍標(biāo)串標(biāo)行為增加的情況，一位業(yè)內(nèi)專家表示，代理機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)可以理解，畢竟投標(biāo)保證金是對(duì)供應(yīng)商的一種制約，也確實(shí)會(huì)降低供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)的成本，但關(guān)鍵是投標(biāo)保證金并不能一勞永逸地解決圍標(biāo)串標(biāo)問(wèn)題和供應(yīng)商誠(chéng)信履約問(wèn)題。該專家強(qiáng)調(diào)，投標(biāo)保證金的現(xiàn)有功能可通過(guò)保函、信用評(píng)價(jià)、事后處罰等手段代替，但現(xiàn)存的種種問(wèn)題，特別是退還慢、難，以及各種“搭車保證金”危害更大。任何制度舉措都不可能只有好處沒有缺點(diǎn)，只能權(quán)衡利弊。兩害相權(quán)，應(yīng)取消投標(biāo)保證金。更何況，取消投標(biāo)保證金能夠切實(shí)降低政府采購(gòu)供應(yīng)商的投標(biāo)成本，簡(jiǎn)化采購(gòu)?fù)稑?biāo)流程，提高企業(yè)參與投標(biāo)的積極性，激發(fā)政府采購(gòu)市場(chǎng)活力，利大于弊。

此外，對(duì)于可否用投標(biāo)保函代替投標(biāo)保證金，業(yè)內(nèi)也出現(xiàn)兩種觀點(diǎn)。支持者認(rèn)為，工程建設(shè)領(lǐng)域推廣使用保函的經(jīng)驗(yàn)做法表明，保函是保證金的有效替代手段之一?！坝猛稑?biāo)保函替代投標(biāo)保證金，一方面可以解決企業(yè)資金占?jí)旱膯?wèn)題，另一方面可避免保證金被扣押或延遲退還。”四川東升招投標(biāo)代理公司相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，對(duì)于投標(biāo)者中途撤標(biāo)、修改原報(bào)價(jià)、不簽訂合同等違約行為，保函具有與保證金同樣的約束力。反對(duì)者則認(rèn)為，比起提交投標(biāo)保證金，出具一份保函的成本顯然要低得多，如果用投標(biāo)保函代替投標(biāo)保證金，那么，圍標(biāo)串標(biāo)行為會(huì)增加。某省一位不愿透露姓名的代理機(jī)構(gòu)總經(jīng)理介紹，目前市場(chǎng)上做投標(biāo)保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)存在很多亂象。如，違法投標(biāo)企業(yè)與擔(dān)保機(jī)構(gòu)相互勾結(jié)，沿海地區(qū)一些省份的金融機(jī)構(gòu)為陪標(biāo)企業(yè)出具“投標(biāo)保函”的價(jià)格為一份500元。再如，一些代理機(jī)構(gòu)與擔(dān)保公司相互勾結(jié)，擔(dān)保公司每做成一單一份500元的“投標(biāo)保函”，會(huì)為代理機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目經(jīng)理提成200元。如果想讓保函更好地發(fā)揮作用，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)可出具保函的擔(dān)保機(jī)構(gòu)作出限制，并對(duì)擔(dān)保情況定期開展監(jiān)督檢查。按照通行做法，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)為商業(yè)銀行或經(jīng)過(guò)財(cái)政部門考察核準(zhǔn)的專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)。

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