PPP模式破解建成“四好農(nóng)村路”資金瓶頸

PPP模式破解建成“四好農(nóng)村路”資金瓶頸

■ 趙曄

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要建成“四好農(nóng)村路”，為廣大農(nóng)民致富奔小康、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好的保障。而缺少穩(wěn)定、充足的資金來(lái)源是我國(guó)的農(nóng)村公路總量不足和質(zhì)量不高的重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間農(nóng)村公路建設(shè)資金需求超過(guò)1萬(wàn)億元，養(yǎng)護(hù)工程資金需求超過(guò)3000億元。政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式能夠有效解決農(nóng)村公路建設(shè)面臨的資金瓶頸，提高運(yùn)營(yíng)效率。從實(shí)踐看，采用PPP模式建設(shè)高等級(jí)公路已較為普遍，但建設(shè)運(yùn)營(yíng)農(nóng)村公路還處于起步階段，需注意以下幾方面問(wèn)題。

采用綜合產(chǎn)業(yè)鏈打包的模式增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力。農(nóng)村公路具有公共屬性，從我國(guó)國(guó)情看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的特殊性必然要求在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)政府應(yīng)是農(nóng)村公共交通建設(shè)的主體。但如果單純依靠政府投入顯然不夠，也不利于公路的運(yùn)營(yíng)，應(yīng)引入社會(huì)資本，發(fā)揮其在技術(shù)、資金、管理、人才等方面的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村公路與其他道路相比具有小、窄、散的特點(diǎn)，往往缺少營(yíng)利點(diǎn)，且運(yùn)營(yíng)成本較高，對(duì)社會(huì)資本的吸引力相對(duì)較低。社會(huì)資本即使進(jìn)入，也大多以小公司為主，易導(dǎo)致質(zhì)量、安全監(jiān)管、工程“爛尾”等問(wèn)題的發(fā)生。為增加對(duì)社會(huì)資本的吸引力，可通過(guò)項(xiàng)目捆綁等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的整合，增加項(xiàng)目總收益。同時(shí)，逐步探索完善“公路+旅游”“公路+扶貧”“公路+田園綜合體”等多種模式。但在綜合打包的過(guò)程中要防止兩種傾向，一種是把無(wú)關(guān)項(xiàng)目強(qiáng)加進(jìn)來(lái)，增加社會(huì)資本實(shí)施的難度；另一種是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)度分割，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈的上下游環(huán)節(jié)被拆散，影響項(xiàng)目的整體績(jī)效水平。

關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。PPP模式的本質(zhì)是通過(guò)發(fā)揮公私部門的比較優(yōu)勢(shì)，提升公共服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量、效率。因此，如何選擇社會(huì)資本十分重要。在選擇社會(huì)資時(shí)，要綜合考慮企業(yè)信用、聲譽(yù)、運(yùn)營(yíng)能力、融資能力、管理能力、應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和意外能力等多方面要素，優(yōu)先選擇具有運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，從而有利于通過(guò)SPV（為實(shí)施PPP項(xiàng)目而設(shè)立的特殊項(xiàng)目公司）直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，防止后期運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)外包或被委托現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，從政策實(shí)施的角度看，PPP項(xiàng)目中SPV的稅收問(wèn)題也值得重視。目前我國(guó)對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的稅收政策散布于多個(gè)稅種的政策文件中，不利于PPP項(xiàng)目的實(shí)施。

合理設(shè)計(jì)回報(bào)機(jī)制。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制決定了社會(huì)投資者的回報(bào)方式及穩(wěn)定性，是PPP項(xiàng)目運(yùn)作成功的關(guān)鍵。PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制包括政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)貼等形式。農(nóng)村公路是非收費(fèi)性公路，因此收入來(lái)源方式主要為政府付費(fèi)，對(duì)于具有部分經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的部分可在經(jīng)營(yíng)性收入的基礎(chǔ)上政府給予項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助方式。要強(qiáng)化按效付費(fèi)的機(jī)制，通過(guò)績(jī)效付費(fèi)比例的提高改變“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的局面。對(duì)政府而言，也要將財(cái)政補(bǔ)貼方式從由“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”轉(zhuǎn)變，促使項(xiàng)目公司更加重視運(yùn)營(yíng)。與此同時(shí)，還應(yīng)完善績(jī)效考核制度。

注重防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。按照項(xiàng)目生命周期，可將農(nóng)村公路PPP項(xiàng)目劃分為前期工作、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營(yíng)等階段。前期工作中的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為項(xiàng)目審批、征地拆遷費(fèi)用超支等；建設(shè)階段的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為設(shè)計(jì)不合理、技術(shù)不成熟、成本超支等；管理階段的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為服務(wù)績(jī)效不達(dá)標(biāo)等；養(yǎng)護(hù)階段的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為養(yǎng)護(hù)成本超支、政府不能如期支付等。此外，整個(gè)農(nóng)村公路PPP項(xiàng)目周期還存在稅率調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)等。對(duì)于這些風(fēng)險(xiǎn)要充分考慮并及時(shí)識(shí)別，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)可控原則進(jìn)行合理分配，使社會(huì)資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)法律政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)，并通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)回避、風(fēng)險(xiǎn)自留、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。

（作者單位：遼寧省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部）

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