教育券制度改革值得期待

教育券制度改革值得期待

教育券制度極大提高了政府行政辦公的效率，政府部門所扮演的角色從辦學經(jīng)費審核、計算、決策、監(jiān)督的“四位一體”變?yōu)閮H在“發(fā)券收券”過程中起把關作用的“守夜人”。與此同時，教育券制度還有助于推動形成開放的教育市場，通過市場經(jīng)濟的規(guī)則，為各個教育機構提供公平競爭的機會，促進教育事業(yè)的發(fā)展。

■ 姜愛華

21世紀以來，隨著國家層面“科教興國”“人才強國”等一系列戰(zhàn)略的提出與實施，我國財政教育支出占財政收入的比例也在穩(wěn)步提高，并于2012年首次達到占國內生產(chǎn)總值（GDP）4%的比例。教育支出數(shù)額巨大，又事關國家前途與未來，國家和有關部門在持續(xù)加大投入之外，同時也在思考如何提高教育經(jīng)費的使用效益，促進教育機構的良性發(fā)展。而教育券就是對于求解這一問題的有益嘗試。

教育券概述

教育券制度由美國經(jīng)濟學家、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者米爾頓·弗里德曼于1955年在其作品《經(jīng)濟學和公共利益》（后改寫為《政府在教育中的作用》）中首次提出。

所謂教育券制度，簡而言之，就是政府將一定數(shù)量的教育經(jīng)費折算成等價的有價證券，按一定標準發(fā)放給學生后，學生可根據(jù)自身需要自主選擇不同的學校就讀，憑券沖抵學費，不足部分由學生補齊，學校再將收集到的教育券向政府兌換為教育經(jīng)費，用于辦學。其本質是將傳統(tǒng)教育撥款形式的“政府替代選擇”轉變?yōu)椤肮裆鐣x擇”。

教育券制度的相對優(yōu)勢

從教育券的定義上就可以看出，相比于傳統(tǒng)的政府撥款補貼制度，教育券制度有其獨特的優(yōu)勢。它最顯著的特點便是提高了政府行政辦公的效率，促進了教育事業(yè)的競爭和發(fā)展。

傳統(tǒng)撥款制度下，一方面，政府有關部門需要花費大量的時間和精力去分析和處理各個學校提交的經(jīng)費申請報告，對于學校申請數(shù)額和項目進行篩選和核查，并督促和管理學校的經(jīng)費使用落實情況。這些工作勢必會消耗大量的時間和精力，況且由于申請期工作的集中性，錯誤發(fā)生的可能性也會增加，事后的糾正補救又有可能帶來一系列問題，而這一切總的體現(xiàn)就是行政辦公效率不理想。另一方面，撥款制度下，各學校對于教育經(jīng)費的爭取對象主要集中在作為撥款人的上級政府主管部門，而不是作為服務對象的學生和家長。因此，多數(shù)情況下公立教育機構由于自身處于相對的優(yōu)勢地位，對于教育經(jīng)費的獲取往往比同等級的私立教育機構要多得多。而私立教育機構由于經(jīng)費的缺少，難以獲取更好的教育設施和教師資源，發(fā)展愈發(fā)乏力，受到的評價下降，導致更難申請經(jīng)費，最終形成惡性循環(huán)，導致私立教育機構主辦者的利益受損，極大地挫傷了其熱情。與之相反，公立機構能夠以較為輕松的方式獲得政府支持，獲取優(yōu)秀生源和教師團隊，這容易導致公立機構不思進取，從長遠角度看，在一定程度上也不利于其發(fā)展。

引入教育券制度之后，上述一系列問題都可以得到不同程度的解決。政府有關部門的工作復雜程度以及重復程度均有所減少，政府在發(fā)放經(jīng)費過程中所扮演的角色也從審核、計算、決策、監(jiān)督的“四位一體”變成了僅在“發(fā)券收券”過程中起把關作用的“守夜人”。政府對教育經(jīng)費發(fā)放參與度的大幅降低，有利于其騰出有限的時間和精力，更好地處理其他事務。除此之外，教育券的使用，旨在推行開放自由的教育市場，通過市場經(jīng)濟的規(guī)則，為各個教育機構提供公平競爭的機會：學校為爭取學生手中的教育券以獲得足夠經(jīng)費，就必須直接面對學生與家長的選擇。競爭的前提下，整體教育水平必定會得到提升。另外，教育券還為解決民辦教育機構經(jīng)費不足的問題提供了思路，也讓學生家長少了一些擇校方面的束縛，能夠自由選擇所認可的學校。

教育券的內地實踐

2001年，我國教育券制度首次于浙江省長興縣進行試點。根據(jù)《長興縣教委關于使用“教育券”辦法》的有關規(guī)定，該縣教育券的發(fā)放范圍包括選擇到當?shù)孛褶k的清泉武術小學就讀小學、初中的本縣義務教育對象；2003年，長興縣教育局又將發(fā)放范圍擴展到義務教育階段各類學校以及貧困學生的專項資助。根據(jù)發(fā)放對象選擇的不同，教育券的額度也從100元到500元不等。教育券每年發(fā)放兩次。學生可憑券在就讀相關學校時抵用學雜費用，減輕一部分負擔。據(jù)統(tǒng)計，僅2002年，共有3220名學生受益，涉及的款項達156萬元。

長興縣引入教育券的初衷是扶持民辦學校和職業(yè)教育的發(fā)展，相比于公立教育以及高等教育，前兩者的發(fā)展本就存在諸多劣勢，包括人們傳統(tǒng)觀念上的誤解以及相對較少的財政扶持。令人欣慰的是，引入教育券制度兩年后，長興縣當?shù)氐拿褶k學校、各職業(yè)教育學校均有很大程度的受益。職教招生從2000年的1403人增加到2003年的3306人，當?shù)孛褶k清泉武校在校生由2000年的341人增長到2003年的1171人，家長與學生對于職業(yè)學校和民辦教學機構也有了更多的了解，帶有偏見的看法也得到了一定改善。民辦教育在教育券政策影響下的崛起也引起了民間資本的注意。2004年，由浙江花海國際有限公司投資1.3億元的昆中國際學校開工建設；而由南京聚恒集團投資1.5億元建設的金陵高級中學則更快一步，于當年秋季學期開始招生。不得不說，教育券很大程度上提升了民營資本投資教育產(chǎn)業(yè)的積極性，帶動了當?shù)孛褶k教育的發(fā)展。在取得了一定的成效后，浙江省教育廳鼓勵其他縣區(qū)也推行教育券制度。

遺憾的是，2006年，浙江省開始在全省范圍內實行城鄉(xiāng)義務教育同步免學雜費和免費提供教科書政策，由于長興教育券具有減輕家庭負擔的導向作用，這一使命已經(jīng)完成，教育券逐漸減少使用并暫時退出歷史舞臺。隨著時間的推移，教育券逐漸淡出了公眾視野，最早一些對教育券倍加推崇的人也在實踐過程中轉為冷靜謹慎。

除浙江省外，2003年，湖北省監(jiān)利縣嘗試制定了義務教育卡政策，即將政府撥款給學校轉為直接資助學生。該縣的教育改革被認為是最接近市場化教育的改革，但由于種種原因，這一改革并未真正付諸實施。教育券在我國的實踐也告一段落。時至今日，雖仍有許多名稱中帶有“教育券”字樣的政策出現(xiàn)與推行，比如浙江省江山市“人才子女入學一張券”、廣州省外來務工子女入學“教育券”補助等，究其本質不過是教育補貼的另一種形式，且多為附加性的，與教育券制度推行的初衷——公平與效率相去甚遠，也不為國內經(jīng)濟學家和教育學家認可。

教育券發(fā)展的阻力

客觀地說，現(xiàn)階段在多種社會因素的共同影響下，大范圍地推行教育券是不夠現(xiàn)實的。即使是在距“長興實驗”已有18年的現(xiàn)在，也仍然存在一系列阻力，制約了教育券制度的進一步發(fā)展和完善。

經(jīng)濟發(fā)展相對不平衡是我國現(xiàn)階段的明顯特點，也是教育券推行的一大阻力。各個地區(qū)由于歷史原因、發(fā)展的時間程度均有不同，經(jīng)濟水平也有差異，反映到教育領域，表現(xiàn)為東西部無論是硬件設備還是師資力量都有明顯的差異，西部內地區(qū)域相對處于弱勢地位，甚至在藏區(qū)偏遠山村，連最基本的教育需求都難以滿足。在這些地區(qū)，一方面，教育市場份額小且相對閉塞，另一方面，學校大都處于起步階段，且具有公益性，仍需政府有關部門的大力扶持，尚不具備形成完備市場的條件，教育券也就沒有了立足之地。貿然推行教育券制度，不僅無法體現(xiàn)其優(yōu)勢，還會產(chǎn)生反作用，變相加重學校和學生家庭兩方的負擔。

公立教育和私立教育本就不對等的地位，也是影響教育券發(fā)展的一大阻礙。正如前文提到的，教育券制度的初衷就是改變這種不對等關系。但在政策實施初期，如何去規(guī)范及調整本就不在同一起跑線的二者，是一個嚴峻的問題。除了物質方面，民眾對私立教育長期以來存在的偏見也是一大問題。之前在教育券試點區(qū)域就有人提出“納稅人的錢為什么要花給私立教育機構”“私立教育機構不夠負責”的觀點，對于私立教育缺少足夠客觀的認識。而這些問題的解決，都需要一個過渡的過程以及足夠的鋪墊。

如何平衡利益和責任的關系則是教育券制度推廣的一大前提。市場化競爭的手段意味著利益參與度的加大，衡量各個學校教學質量的標準將很大程度上參考得到教育券的多寡。但教育本身具有特殊性，絕不能將其簡單地等同于一般商品。教育的發(fā)展，本質上還是為了整個民族的未來，相比于學校的盈利，我們更應關注它為學生付出了多少，絕不能本末倒置。教育券發(fā)放過程中，對于政府部門也要有合理的制度約束其權力，抵制不當?shù)美?。歸結起來，這些都需要法律規(guī)章去明確各方的責任與義務，避免因市場化帶來的“利益至上”的錯誤思路?，F(xiàn)階段教育券缺少足夠的制度監(jiān)管，而這顯然也需要時間去完善。

香港特區(qū)的經(jīng)驗

香港為推行教育券制度所配套設計的一系列輔助制度，為內地做了一個很好的榜樣。2006年10月，香港地區(qū)長官承諾“在學前教育投放更多資源，借此進一步提升學前教育的質素”，自此開始了長達5年的學前教育券計劃。香港教育統(tǒng)籌局（現(xiàn)更名為教育局）于2007年初發(fā)布《學前教育新舉措》，詳細規(guī)定了實施細則，其中的“學券”與前文提到的教育券在定義方面并無太多差異。在香港，近千所幼稚園中有800多所符合資格參與“學券計劃”。

不過，除面向學生家庭的學前教育券申請發(fā)放機制外，香港的“學券計劃”還包括為提升幼稚園校長教師專業(yè)水平所提供的資助、為改善幼稚園設施質量一筆過的學校發(fā)展津貼、為吸引更多幼稚園參與計劃一筆過的轉制津貼以及完備的幼稚園的質量保證機制。與此同時，為保證政策的執(zhí)行，香港地區(qū)政府多管齊下，建立了一套完善的管理機制，包括教育局+學生資助辦事處的分工協(xié)調管理模式，以及公開透明的資格審查機制和評估監(jiān)督機制。此外，根據(jù)弗里德曼的教育券理論，香港教育局注重對學童家長擇校能力的培養(yǎng)，將符合條件的幼稚園的概況、師資條件、教學環(huán)境、學費、課程等相關資料整合成《幼兒園暨幼兒中心概論》并定期更新，為家長提供足夠的參考資料，定期召開家長座談會指導擇校。為補償貧困弱勢家庭在擇校時的不利地位，香港政府還采取了三個層次的補助機制。香港政府為教育券的推行所做的一系列舉措可謂面面俱到，值得參考借鑒。

未來發(fā)展方向

就在今年兩會期間，出于支持學前教育發(fā)展、一視同仁發(fā)展公辦民辦教育機構的目的，全國政協(xié)委員、民進上海市委會專職副主委胡衛(wèi)建議，借鑒香港教育券制度，在學前教育領域進行政府購買服務探索。教育券作為政府購買教育服務的載體之一，同時又具有增加家長選擇、改善辦學效率的積極作用，符合目前我國政府購買服務改革的主流，因此也有重新推行的可

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