突破政采扶持中小企業(yè)發(fā)展政策落實難的困境

【一家之言】

突破政采扶持中小企業(yè)發(fā)展政策落實難的困境

■ 沈德能

《政府采購法》第九條明確，政府采購應(yīng)當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等。而關(guān)于政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策，在《中小企業(yè)促進法》和其他法規(guī)和規(guī)范性文件中也有明確的表述。為推動這一政策的具體落實，財政部出臺了《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），其明確采取預(yù)留采購份額、降低門檻、價格扣除、鼓勵聯(lián)合體投標和分包等具體措施促進中小企業(yè)的發(fā)展，并通過政府采購計劃管理、合同管理、報告和公開制度、信息化建設(shè)等措施保證相關(guān)政策的落實。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其中提出“完善政府采購支持中小企業(yè)的政策。各級政府要為中小企業(yè)開展政府采購項下融資業(yè)務(wù)提供便利，依法及時公開政府采購合同等信息。研究修訂政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法，采取預(yù)算預(yù)留、消除門檻、評審優(yōu)惠等手段，落實政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策。在政府采購活動中，向?qū)＞匦轮行∑髽I(yè)傾斜?！痹撐募橹行∑髽I(yè)參與政府采購活動又打了一支“強心劑”。

多年來，筆者一直關(guān)注政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展相關(guān)政策的具體落實情況。然而，據(jù)調(diào)查，這一政策的落實并不盡如人意，大多僅停留在文件上，甚至有些地區(qū)罔顧國家相關(guān)規(guī)定，自行出臺與《暫行辦法》相矛盾或沖突的規(guī)定，導(dǎo)致政策效果大打折扣。

相關(guān)政策落實的困境

關(guān)于預(yù)留采購份額的政策

《暫行辦法》第四條規(guī)定，負有編制部門預(yù)算職責的各部門，應(yīng)當加強政府采購計劃的編制工作，制定向中小企業(yè)采購的具體方案，統(tǒng)籌確定本部門面向中小企業(yè)采購的項目。在滿足機構(gòu)自身運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當預(yù)留本部門年度政府采購項目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。

然而，實踐中，大多數(shù)預(yù)算單位在編制年度部門預(yù)算時，并沒有就這一政策作出強制性要求，也就是說，這一政策其實并沒有很好地落實到編制部門預(yù)算中，也沒有落實到具體的采購計劃中。按照“無預(yù)算不采購”的基本原則，在編制部門預(yù)算時，未將具體的預(yù)算份額預(yù)留給中小企業(yè)或小微企業(yè)，在采購計劃中就不可能有專門面向中小企業(yè)或小微企業(yè)的采購項目。編制部門預(yù)算的操作要求與政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展的政策要求脫節(jié)，一些預(yù)算單位的部門預(yù)算編制人員甚至不知道有對中小企業(yè)預(yù)留采購預(yù)算的政策要求，預(yù)算審批部門也很少從政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展政策要求的角度來進行預(yù)算審批，即使部門預(yù)算中缺少《暫行辦法》第四條規(guī)定的預(yù)算預(yù)留份額，也仍然能夠通過審批。

關(guān)于小微企業(yè)產(chǎn)品的價格評審扣除政策

《暫行辦法》第五條規(guī)定，對于非專門面向中小企業(yè)的項目，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當在招標文件或者談判文件、詢價文件中作出規(guī)定，對小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審，具體扣除比例由采購人或者采購代理機構(gòu)確定。

經(jīng)過每年的政府采購監(jiān)督檢查和責令整改，本條是目前落實得比較好的政策措施，且多地都強調(diào)將本條寫入具體項目的采購文件中。不過，據(jù)筆者了解，僅限于小微企業(yè)及其產(chǎn)品（含貨物、工程和服務(wù)）或者其他小微企業(yè)的貨物同時參加政府采購項目的，才能夠享受這一評審優(yōu)惠。而《暫行辦法》第二條明確，其所稱中小企業(yè)（含中型、小型、微型企業(yè)）應(yīng)當同時符合以下條件：符合中小企業(yè)劃分標準；提供本企業(yè)制造的貨物、承擔的工程或者服務(wù)，或者提供其他中小企業(yè)制造的貨物。本項所稱貨物不包括使用大型企業(yè)注冊商標的貨物。即俗稱的“雙小”政策。在筆者看來，這一政策的受惠范圍有必要進一步擴大。

關(guān)于大中型企業(yè)與小微企業(yè)組成聯(lián)合體后的價格評審扣除政策

《暫行辦法》第六條規(guī)定，鼓勵大中型企業(yè)和其他自然人、法人或者其他組織與小型、微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加非專門面向中小企業(yè)的政府采購活動。聯(lián)合協(xié)議中約定，小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價格扣除。

遺憾的是，這一評審優(yōu)惠目前基本落空，不但沒有落實到具體的采購項目中，很多項目的采購文件甚至直接拒絕聯(lián)合體參加政府采購。

《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第十九條規(guī)定，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)采購項目的實施要求，在招標公告、資格預(yù)審公告或者投標邀請書中載明是否接受聯(lián)合體投標。如未載明，不得拒絕聯(lián)合體投標。有些采購人和采購代理機構(gòu)錯誤地理解并濫用該條規(guī)定，認為只要在招標公告、資格預(yù)審公告或者投標邀請書中載明拒絕聯(lián)合體投標，就能夠“合法”地對聯(lián)合體投標說“不”。也正因此，采購實踐中拒絕聯(lián)合體投標的項目越來越多，導(dǎo)致《暫行辦法》第六條規(guī)定的小微企業(yè)與大中型企業(yè)組成聯(lián)合體的價格評審扣除優(yōu)惠落空。

改進和完善的建議

第一，細化部門預(yù)算編制，強化預(yù)算審批要求。一是建議進一步細化《政府采購法》第三十三條的規(guī)定，要求負有編制部門預(yù)算職責的部門在編制下一財政年度部門預(yù)算時，應(yīng)當將該財政年度政府采購項目、資金預(yù)算以及為中小企業(yè)預(yù)留的預(yù)算份額列出，報本級財政部門匯總。二是強化審批部門對專門面向中小企業(yè)采購預(yù)算份額預(yù)留的審查。部門預(yù)算審批部門應(yīng)當審查部門預(yù)算編制是否落實了中小企業(yè)預(yù)留預(yù)算的要求，對不符合要求的部門預(yù)算不予審批通過，并要求重新編制。三是硬性要求未達到一定預(yù)算數(shù)額的采購項目，必須預(yù)留給中小微企業(yè)，大型企業(yè)不得參加采購。如某地財政部門就明確規(guī)定，預(yù)算金額在200萬元以下的政府采購項目，應(yīng)當專門面向中小企業(yè)采購。采用公開招標方式的，應(yīng)當在招標文件中規(guī)定僅接受中小企業(yè)投標；采用邀請招標方式的，應(yīng)當邀請符合相應(yīng)條件的中小企業(yè)參加投標；采用競爭性談判、磋商或詢價方式的，應(yīng)當確定中小企業(yè)參加談判、磋商或詢價。按本條規(guī)定實施采購，無法從中小企業(yè)獲取貨物、工程和服務(wù)的，允許大型企業(yè)參加采購活動。

第二，完善小微企業(yè)產(chǎn)品價格評審扣除的規(guī)定。一是執(zhí)行“單小”政策。即調(diào)整目前 “雙小”的政策要求，只要是小微企業(yè)的產(chǎn)品參與政府采購活動，均可執(zhí)行價格評審扣除，而不管供應(yīng)商是否為小微企業(yè)。這一調(diào)整將鼓勵大中型企業(yè)采用小微企業(yè)的產(chǎn)品參加政府采購，從而提高小微企業(yè)產(chǎn)品的銷售量和市場占有率。二是明確只要是小微企業(yè)的產(chǎn)品參與政府采購的，即可執(zhí)行價格評審扣除，而不論投標（響應(yīng)）產(chǎn)品是否全部為小微企業(yè)的產(chǎn)品。如果僅有部分投標（響應(yīng)）產(chǎn)品為小微企業(yè)產(chǎn)品的，則區(qū)分大中型企業(yè)和小微企業(yè)產(chǎn)品，并對小微企業(yè)產(chǎn)品執(zhí)行價格評審扣除。目前，部分地區(qū)已在這方面展開了探索，效果也較為不錯，建議上升到政府采購政策層面，相關(guān)部門在修訂《暫行辦法》時應(yīng)充分考慮這一實踐經(jīng)驗。

第三，取消大中型企業(yè)與小微企業(yè)聯(lián)合體投標的價格評審扣除政策。當前，一些采購人和采購代理機構(gòu)由于對87號令第十九條存在誤讀和濫用，從而拒絕聯(lián)合體投標，并且有蔓延到非招標采購項目的可能。建議相關(guān)部門在修訂《暫行辦法》時取消大中型企業(yè)與小微企業(yè)聯(lián)合體投標的價格評審扣除政策，只對小微企業(yè)的產(chǎn)品實行價格評審扣除優(yōu)惠，不管參加政府采購的供應(yīng)商是否為小微企業(yè)。即大中型企業(yè)以小微企業(yè)的產(chǎn)品參加政府采購的，對小微企業(yè)產(chǎn)品執(zhí)行價格評審扣除優(yōu)惠政策，從而鼓勵大中型企業(yè)直接以小微企業(yè)的產(chǎn)品參加政府采購，而不是采取組成聯(lián)合體的方式參加政府采購。這樣一來，小微企業(yè)的產(chǎn)品通過大中型企業(yè)而得以進入政府采購市場，提高了其產(chǎn)品銷售量和市場占有率，也達到了政府采購促進中小微企業(yè)發(fā)展的目的。

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