做好集成項(xiàng)目的關(guān)鍵是統(tǒng)籌考慮

采購程序的規(guī)范化、合法化，并不代表集成項(xiàng)目建設(shè)的必然成功

做好集成項(xiàng)目的關(guān)鍵是統(tǒng)籌考慮

■ 李剛

當(dāng)前，機(jī)關(guān)團(tuán)體樓堂館所建設(shè)要求愈加嚴(yán)格，工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量有所減少，集成項(xiàng)目逐漸走入人們的視野。

然而，集成項(xiàng)目市場競爭硝煙彌漫，低價甚至零元中標(biāo)現(xiàn)象屢見不鮮。萬全4000萬水幕電影，層層轉(zhuǎn)包，令人瞠目結(jié)舌；1.75億元武漢智慧城市項(xiàng)目失敗，洋洋灑灑幾十頁民事判決書，利益關(guān)系之復(fù)雜，叫人十分燒腦。怎樣才能更好地進(jìn)行集成項(xiàng)目政府采購？筆者提出以下幾點(diǎn)意見，供業(yè)界參考。

分包要審慎

何謂集成，集成就是一些孤立的事物或元素通過某種方式改變原有的分散狀態(tài)集中在一起，產(chǎn)生聯(lián)系，從而構(gòu)成一個有機(jī)整體的過程。比如信息化系統(tǒng)集成項(xiàng)目就包含一系列軟硬件系統(tǒng)的搭建、推廣、應(yīng)用與維護(hù)升級等工作，它是一個多廠商、多協(xié)議和面向各種應(yīng)用的體系結(jié)構(gòu)，需要解決各類設(shè)備、子系統(tǒng)間的接口、協(xié)議、系統(tǒng)平臺、應(yīng)用軟件等與子系統(tǒng)、建筑環(huán)境、施工配合、組織管理和人員配備相關(guān)的一切面向集成的問題。

可見，集成項(xiàng)目采購屬性分類較為復(fù)雜。為了更好地界定集成項(xiàng)目，可具體參照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條，“本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等；本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。另外，按照《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第七條規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)按照財政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項(xiàng)目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項(xiàng)目實(shí)施的原則確定。具體到采購實(shí)務(wù)，按照《政府采購品目分類目錄》，許多集成項(xiàng)目特征很難在品目分類中一一對應(yīng)找得到，而且品目分類也很難細(xì)化到包羅萬象。因此，一般認(rèn)為較為穩(wěn)妥的采購策略是，采購人將集成項(xiàng)目按品目分類分為多包或一包，即把需求較為明確的設(shè)備、貨物按專業(yè)類別分為一包或多包，然后把服務(wù)打成一包進(jìn)行兜底。但切記不能化整為零，規(guī)避政府采購。

許多同仁認(rèn)為，簡單的拆分打包就可以順利完成集成項(xiàng)目采購，筆者認(rèn)為不能一概而論，對一些技術(shù)成熟、相對簡單的集成項(xiàng)目恰當(dāng)拆分打包是可行的，然而對一些復(fù)雜、技術(shù)需求還要在實(shí)施過程深化的集成項(xiàng)目，采購環(huán)節(jié)不過是項(xiàng)目建設(shè)萬里長征邁出的第一步，集成項(xiàng)目采購實(shí)施者不僅要精通各個廠商的產(chǎn)品和技術(shù)，更要熟曉項(xiàng)目業(yè)務(wù)模式、組織結(jié)構(gòu)，同時還要能夠用現(xiàn)代工程學(xué)和項(xiàng)目管理的方式，對各個流程進(jìn)行統(tǒng)一的進(jìn)程和質(zhì)量控制。廣義地講，工程建設(shè)項(xiàng)目就是一個集成項(xiàng)目，工程建設(shè)絕非是靠如何拆分標(biāo)段或分包來實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的。項(xiàng)目都有生命周期，是一個不斷完善、有序漸進(jìn)發(fā)展的過程。生搬硬套地拆分、肢解采購集成項(xiàng)目，而不是綜合全盤考慮怎樣有利于項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目行業(yè)的法律環(huán)境、市場營銷架構(gòu)、不對稱的市場信息，以及技術(shù)和質(zhì)量支撐保證體系，是很難保障項(xiàng)目成功的。采購程序的規(guī)范化、合法化，并不代表集成項(xiàng)目建設(shè)的必然成功。

合同不可忽視

采購的最終成果——合同起著尤為關(guān)鍵的作用，合同是項(xiàng)目實(shí)施、維持甲乙雙方關(guān)系的紐帶，起著關(guān)鍵性的作用。

集成項(xiàng)目合同金額大，合同內(nèi)容涉及面廣、關(guān)系到多方供貨商。盡管合同相對主體單一，但衍生的利益、利害關(guān)系卻很復(fù)雜。在合同執(zhí)行過程中，合同主體——集成商所發(fā)揮的主要作用是溝通、協(xié)調(diào)各方資源，避免出現(xiàn)多頭推諉，但往往還受制于生產(chǎn)商，項(xiàng)目一旦出現(xiàn)波折，如果合同相關(guān)內(nèi)容再不明確、不嚴(yán)謹(jǐn)，那么對項(xiàng)目將是災(zāi)難性的打擊。根據(jù)《政府采購法》第四十六條和第四十八條的規(guī)定，采購人應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)、成交供應(yīng)商訂立合同，合同的主體為采購人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商，中標(biāo)、成交供應(yīng)商就采購項(xiàng)目和分包項(xiàng)目向采購人負(fù)責(zé)。項(xiàng)目合同才是最終確定合同各方權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)，可見，集成商作為合同主體履約，經(jīng)授權(quán)的集成商供貨商及合作伙伴并非合同履行的實(shí)際主體。“授權(quán)”是指“制造商授權(quán)”，并非民法意義上的“代理”關(guān)系。那么，如何通過政府采購，讓供貨商及合作伙伴與集成商形成穩(wěn)固關(guān)系并受約于項(xiàng)目合同呢？筆者建議，采購環(huán)節(jié)有著承上啟下、穿針引線的關(guān)鍵作用，通過采購的成果——合同，把項(xiàng)目建設(shè)的各項(xiàng)需求轉(zhuǎn)化成法律的語言落實(shí)到合同條款里，項(xiàng)目建設(shè)各方依據(jù)合約依法履行各自的權(quán)利義務(wù)。

“三措并舉”助力集成項(xiàng)目采購

具體到實(shí)際工作，筆者有三點(diǎn)建議：

采購人不僅是采購環(huán)節(jié)的專業(yè)人才，更要成長為復(fù)合型管理人才。集成項(xiàng)目在實(shí)施過程中并不是一成不變的，它是一個不斷完善、深化、有序漸進(jìn)發(fā)展的過程。集成項(xiàng)目前期的申請、調(diào)研、論證、立項(xiàng)、批復(fù)是建立在市場調(diào)研、專家評估基礎(chǔ)上，不確定因素較多，高新技術(shù)更是日新月異，沒有固定、統(tǒng)一的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，大多還停留在企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，況且某些高新技術(shù)還掌握在特定的生產(chǎn)制造商手里。如此復(fù)雜多變的項(xiàng)目因素，考量著采購人的綜合業(yè)務(wù)能力，單憑采購環(huán)節(jié)恰當(dāng)?shù)牟鸱质沁h(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

實(shí)踐中，那些按貨物招標(biāo)或者貨物分一包、服務(wù)分一包的集成項(xiàng)目，幾千萬元的不同類別不同核心產(chǎn)品且相互關(guān)聯(lián)的貨物是如何提前精準(zhǔn)分界拆分到每個系統(tǒng)子項(xiàng)里的？成百上千的技術(shù)指標(biāo)、參數(shù)又是如何在短短幾個小時內(nèi)評審驗(yàn)證的？一個包含貨物、技術(shù)、承攬等內(nèi)容的集成項(xiàng)目怎能按簡單的購銷合同去約束，還要確保項(xiàng)目在實(shí)施過程中嚴(yán)絲合縫不變化，這在邏輯上說不通。同時，集成項(xiàng)目的復(fù)雜性也再次提醒我們要注意政府采購項(xiàng)目績效評估的盲點(diǎn)。目前各級政府已開始對績效評價進(jìn)行規(guī)劃和部署，強(qiáng)化采購人主體責(zé)任已迫在眉睫。

根據(jù)87號令第六條和第十條的相關(guān)要求，新形勢對采購人的綜合業(yè)務(wù)能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，采購人不但要依法依規(guī)，規(guī)范、科學(xué)地組織采購活動，形成項(xiàng)目競爭，更要善于科學(xué)管理，知曉項(xiàng)目建設(shè)各個環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)知識，成長為復(fù)合型人才，火眼金睛，斬斷腐敗的利益鏈，勇于思索、創(chuàng)新、不拘于程序才能在履職中有所擔(dān)當(dāng)。

要保障集成項(xiàng)目成功，合作共贏是基礎(chǔ)。采購人要擯棄唯我獨(dú)尊的官僚架子，放下身段，潛下心到項(xiàng)目建設(shè)管理之中，挖掘業(yè)務(wù)部門專業(yè)技術(shù)人員的專業(yè)知識、各顯神通，發(fā)揚(yáng)團(tuán)隊協(xié)作精神；建立與集成商、供貨商及其合作伙伴良好的溝通渠道，把技術(shù)需求做好、做實(shí)、做到位，秉承互惠互利、合作共贏的理念才是保障項(xiàng)目建設(shè)的制勝法寶。

把好合同關(guān)。合同是各方權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)，貫穿項(xiàng)目全過程，必須把項(xiàng)目建設(shè)的各項(xiàng)需求轉(zhuǎn)化到合同條款中，以法律的語言約束各方。對合同標(biāo)的、數(shù)量、質(zhì)量、價款或者報酬、履行期限、履行地點(diǎn)和方式，違約責(zé)任和解決爭議方法等實(shí)質(zhì)性條款字斟句酌、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致做到萬無一失；科學(xué)合理地設(shè)置資金支付節(jié)點(diǎn)，確保支付節(jié)點(diǎn)與項(xiàng)目進(jìn)度及階段性驗(yàn)收成果相吻合，利用資金支付節(jié)點(diǎn)撬動項(xiàng)目進(jìn)度并保障資金支付的安全；引進(jìn)并強(qiáng)化第三方評估驗(yàn)收，分階段設(shè)置驗(yàn)收節(jié)點(diǎn)并與資金支付聯(lián)動；恰當(dāng)?shù)卦O(shè)置變更、價格調(diào)整相關(guān)條款，未雨綢繆。

總之，只有把項(xiàng)目管理的理念融合在合約里，才能確保項(xiàng)目成功。

（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）

延伸閱讀

1.75億元武漢智慧城市項(xiàng)目案件回顧

——集成項(xiàng)目合同涉及的利益關(guān)系紛繁復(fù)雜，簽訂時還需多加考慮

2013年12月5日,武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會與微軟及其授權(quán)的北京華勝天成科技股份有限公司（以下簡稱“華勝天成”）簽訂《戰(zhàn)略合作備忘錄》,雙方商定在微軟武漢分公司落戶開發(fā)區(qū)、開展智慧城市CityNext項(xiàng)目等合作內(nèi)容。2013年12月31日，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會授權(quán)武漢智慧生態(tài)科技投資有限公司（以下簡稱“智慧生態(tài)”）與華勝天成正式簽訂項(xiàng)目合同書。

2016年12月5日,智慧生態(tài)委托單位住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心對項(xiàng)目進(jìn)行了評估,所出具的《武漢開發(fā)區(qū)智慧城建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計及配置方案評估報告》認(rèn)為，“微軟提供的智慧城市規(guī)劃設(shè)計及配置方案的完整性、合理性、安全性、兼容性都存在較大問題，產(chǎn)品配置方案缺乏測算依據(jù)，無法達(dá)到使用目的與效果”。

此后，智慧生態(tài)對微軟及相關(guān)方提起訴訟，要求華勝天成向其返還已支付的集成服務(wù)費(fèi)用226萬元，微軟返還其已支付的購買微軟軟件產(chǎn)品及服務(wù)款項(xiàng)3281.4萬元，并同時終止《購買基于微軟CityNext技術(shù)建設(shè)智慧城的產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目合同書》中相關(guān)項(xiàng)目的履行。

近日，湖北省武漢市中級人民法院宣判，武漢智慧生態(tài)狀告華勝天成、微軟一案宣布敗訴。

法院認(rèn)為：涉案項(xiàng)目合同并未因當(dāng)事雙方協(xié)商而解除，也不存在因當(dāng)事一方行使約定解除權(quán)或者法定解除而解除的情況，仍為有效的合同。智慧生態(tài)起訴要求華勝天成返還項(xiàng)目集成服務(wù)費(fèi)用并與微軟公司連帶承擔(dān)返還軟件產(chǎn)品及服務(wù)款項(xiàng)的主張，缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，本院不予支持。在華勝天成不應(yīng)負(fù)擔(dān)相關(guān)返還義務(wù)的情況下，也不存在需要由神州數(shù)碼（中國）有限公司（簡稱“神碼公司”）、上海藍(lán)云網(wǎng)絡(luò)科技有限公司（簡稱“藍(lán)云公司”）和長天科技有限公司（簡稱“長天公司”）配合辦理有關(guān)退款、退貨手續(xù)的問題。

關(guān)于智慧生態(tài)提交的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)[2015]50號文件）《關(guān)于進(jìn)一步做大做強(qiáng)“云端武漢”的通知》（武網(wǎng)動[2016]2號），經(jīng)查上述文件均系涉案項(xiàng)目合同簽訂后下發(fā)，而智慧公司在本案中并未要求依據(jù)情勢變更原則解除合同，對其關(guān)聯(lián)性本院不予確認(rèn)。

華勝天成致函微軟公司，建議微軟公司從客觀角度出發(fā)，對項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計、配置方案是否存在重大瑕疵進(jìn)行坦誠地溝通、交流和論證，正視智慧生態(tài)提出的其他相關(guān)問題，相應(yīng)地進(jìn)行微軟產(chǎn)品及服務(wù)的采購調(diào)整。

即使認(rèn)定微軟公司與華勝天成存在委托合同關(guān)系，涉案項(xiàng)目合同也不能約束微軟公司?！逗贤ā返谒陌倭愣l規(guī)定，受托人以自己的名義，在委托人的授權(quán)范圍內(nèi)與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關(guān)系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據(jù)證明該合同只約束受托人和第三人的除外。

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