信用承諾能否承擔(dān)采購各方的行為自覺之重

【關(guān)注政府采購信用體系建設(shè)】

康德曾說，世界上唯有兩樣?xùn)|西能夠深深震撼人們的心靈,一是頭頂?shù)男强眨皇俏覀冃闹谐绺叩牡赖聹?zhǔn)則。而在政府采購活動中——

信用承諾能否承擔(dān)采購各方的行為自覺之重

■ 本報(bào)記者 戎素梅

“我單位自愿參與政府采購活動，嚴(yán)格遵守《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，堅(jiān)守公平、公正、公開，并無條件地遵守采購活動的各項(xiàng)規(guī)定，我單位鄭重承諾……”

近年來，越來越多的地區(qū)要求采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家等政府采購當(dāng)事人在參與采購活動前簽署上述類似信用承諾書，如違反相關(guān)承諾，自愿接受政府采購監(jiān)管部門給予相關(guān)處罰并承擔(dān)法律責(zé)任。信用承諾制為何廣受青睞？這種創(chuàng)新舉措，能否約束采購各方從心理上和行動上遵守法律法規(guī)，自覺維護(hù)采購秩序？

政府采購承諾制的演變

事實(shí)上，早在《政府采購法》頒布實(shí)施之際，多地就要求采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)簽署《政府采購當(dāng)事人廉潔自律承諾》《政府采購廉政承諾書》《反商業(yè)賄賂承諾》等承諾書。一些地區(qū)在招標(biāo)文件中將是否簽署此類承諾書作為條件，要求投標(biāo)供應(yīng)商在提交投標(biāo)文件時(shí)必須作出承諾，經(jīng)其法人代表簽字蓋章后隨投標(biāo)文件一并遞交，否則投標(biāo)無效。

“當(dāng)時(shí)是政府采購制度初創(chuàng)階段，人們普遍重視政府采購預(yù)防腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)的功能，大多由財(cái)政局、反貪污賄賂局牽頭發(fā)文，要求供應(yīng)商等政府采購當(dāng)事人在參與采購活動時(shí)，自覺接受監(jiān)管部門和社會各界的監(jiān)督。”一位政府采購資深專家回憶。比如，從反腐角度，要求采購人承諾不接受代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)單位送的禮金禮品、有價(jià)證券、購物券、回扣、傭金；不與投標(biāo)單位及其工作人員私下接觸、參與宴請和娛樂活動；不向投標(biāo)單位及其工作人員索要好處費(fèi)、贊助費(fèi)和宣傳費(fèi)；不讓投標(biāo)單位支付旅游費(fèi)用、報(bào)銷各種消費(fèi)憑證。從維護(hù)政府采購秩序、保障公平競爭方面，要求采購人承諾不得向采購代理機(jī)構(gòu)提出任何具有傾向性或排斥其他潛在供應(yīng)商的技術(shù)或商務(wù)等條款；在評標(biāo)過程中，不做任何帶有旨在影響評標(biāo)結(jié)果公正性的具有傾向性的發(fā)言，不得影響或阻撓其他評審專家的正常發(fā)言等。此類做法，包括此后要求投標(biāo)供應(yīng)商在資格審查文件中提供《無行賄犯罪記錄證明》等相關(guān)材料，逐漸成為政府采購的行業(yè)慣例。

而最近兩年部分地區(qū)實(shí)行的信用承諾制，則是在我國社會信用體系建設(shè)整體推進(jìn)的大背景下，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）的通知》（國發(fā)〔2014〕21號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于運(yùn)用大數(shù)據(jù)加強(qiáng)對市場主體服務(wù)和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51號）以及《國務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕33號）等規(guī)范性文件，由當(dāng)?shù)厝嗣裾蛏鐣庞皿w系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱信用辦）發(fā)文，在工商、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量、建筑市場、環(huán)保、物價(jià)、政府采購、公共資源交易、登記備案、行政審批、資金補(bǔ)貼、仲裁、司法公正、鑒定、認(rèn)證、資質(zhì)認(rèn)定等管理和服務(wù)活動中推行的創(chuàng)新舉措。其目的是借全面建立信用承諾機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化市場主體的責(zé)任意識，促進(jìn)其依法誠信經(jīng)營，維護(hù)公平競爭的市場秩序；進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式，依托信息公示，提升市場準(zhǔn)入的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，推動形成市場主體自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管的社會共治格局。據(jù)此，這些地區(qū)的財(cái)政、民政、交通運(yùn)輸、行政審批等部門紛紛制定了本行業(yè)、本系統(tǒng)的信用承諾制度。其中即包括政府采購信用承諾制。

從定義看，信用承諾制有著較濃厚的行政色彩。如，中部某地政府《關(guān)于建立市場主體信用承諾制度的通知》明確，信用承諾是指市場主體根據(jù)主管部門或社會組織要求，在從事相關(guān)經(jīng)營活動之前，遵循誠實(shí)守信原則，對自身的信用狀況、申請材料的真實(shí)性以及違約責(zé)任等作出書面承諾。西南沿海某地政府《關(guān)于印發(fā)行政管理信用承諾工作指導(dǎo)意見的通知》則明確，信用承諾是指行政相對人根據(jù)行政機(jī)關(guān)的要求和誠實(shí)守信原則，對自身信用狀況、申請材料真實(shí)性以及違約責(zé)任作出的公開書面承諾。

從類型看，信用承諾一般分為審批替代型、主動公示型、行業(yè)自律型以及信用修復(fù)型。政府采購信用承諾屬于主動公示型。

政府采購信用承諾的內(nèi)容、出具、存檔、公示及應(yīng)用

記者梳理發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，各地政府采購信用承諾的對象不一，有的包括采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)三類，有的包括評審專家、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)三類，有的則包括采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家四類。

從承諾書的具體內(nèi)容看，各地也存在較大差異。部分地區(qū)由地方政府或信用辦發(fā)文，統(tǒng)一規(guī)定了各行業(yè)組織、各部門的承諾內(nèi)容，財(cái)政部門在此基礎(chǔ)上，根據(jù)政府采購的行業(yè)特點(diǎn)、實(shí)際工作情況、法律法規(guī)規(guī)定等，制定了信用承諾書的格式文本。如，由湖北省規(guī)定，信用承諾的內(nèi)容共九項(xiàng)，包括承諾本單位（個(gè)人）嚴(yán)格遵守國家法律、法規(guī)和規(guī)章，全面履行應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，全面做到履約守信；承諾本單位（個(gè)人）提供給注冊登記部門、行業(yè)管理部門、司法部門及行業(yè)組織的所有資料均合法、真實(shí)、有效，無任何偽造、修改、虛假成份，并對所提供資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)等。部分地區(qū)則未作統(tǒng)一規(guī)定，僅重申了政府采購法律法規(guī)的禁止性規(guī)定。個(gè)別地區(qū)還在法律法規(guī)之外，自行設(shè)定了某些內(nèi)容，有些內(nèi)容明顯存在不合理之處。如，某地政府采購供應(yīng)商信用承諾書規(guī)定，“若有違反以上承諾內(nèi)容的行為，我公司自愿接受取消投標(biāo)資格、沒收投標(biāo)保證金、媒體通報(bào)、1-3年內(nèi)禁止參與本市政府采購活動等處罰。如已中標(biāo)（成交）的，自動放棄中標(biāo)（成交）資格，并承擔(dān)全部法律責(zé)任；給采購人造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！背?cái)政部門、信用辦外，一些地區(qū)的公共資源交易中心也制定了供應(yīng)商信用承諾書，要求供應(yīng)商在參與采購活動前簽署。

在信用承諾書的簽署、存檔、公示及應(yīng)用方面，各地則差別不大。

信用承諾書何時(shí)簽署？湖北省明確，協(xié)議供貨和定點(diǎn)服務(wù)入圍供應(yīng)商，在簽訂年度協(xié)議供貨框架協(xié)議或年度定點(diǎn)服務(wù)框架協(xié)議時(shí)，同時(shí)簽訂信用承諾書。其他參與政府采購活動的供應(yīng)商自愿簽訂信用承諾書。已注冊成為該省政府采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家的，應(yīng)補(bǔ)簽信用承諾書；新申請注冊為該省政府采購代理機(jī)構(gòu)、評審專家的，在注冊時(shí)簽訂信用承諾書。

海南三亞則明確，參與市本級政府采購活動的代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評審專家，在采購活動開始前，通過相關(guān)網(wǎng)站下載信用承諾書格式文本，按照信用承諾內(nèi)容進(jìn)行承諾。其中，已加入海南省公共資源交易主體信息庫并代理三亞市本級采購項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)在市財(cái)政局相關(guān)文件印發(fā)30天內(nèi)，將信用承諾書報(bào)財(cái)政部門；新入庫并有意向代理市本級采購項(xiàng)目的代理機(jī)構(gòu)，在辦理入庫備案時(shí)，向財(cái)政部門提交信用承諾書。供應(yīng)商在參與該市政府采購活動報(bào)名時(shí)，由代理機(jī)構(gòu)在采購文件中規(guī)定作為供應(yīng)商資格審查的內(nèi)容并負(fù)責(zé)組織供應(yīng)商承諾，將信用承諾書按項(xiàng)目名稱于每月23號前匯總報(bào)送財(cái)政部門。采購項(xiàng)目評審開始前，由代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評審專家承諾，并將信用承諾書按項(xiàng)目名稱于每月23號前匯總報(bào)送財(cái)政部門。

關(guān)于承諾書的歸檔及公示，一般做法為：采購人、代理機(jī)構(gòu)、評審專家簽署的信用承諾書經(jīng)掃描后，分別上傳到本地政府采購管理系統(tǒng)存檔；供應(yīng)商簽署的信用承諾書，如當(dāng)?shù)匾呀ㄔO(shè)供應(yīng)商注冊管理系統(tǒng)，經(jīng)掃描后上傳到注冊管理系統(tǒng)存檔，如尚未建立，則交給接受承諾的部門或同級財(cái)政部門存檔。由承諾對象或各級財(cái)政部門將各類主體的信用承諾書推送到“信用中國”當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站集中公示，或報(bào)送至信用辦，由其推送到“信用中國”當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站集中公示。

關(guān)于承諾書的應(yīng)用，各地大多規(guī)定，將信用承諾情況納入市場主體信用記錄，作為事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)以及年度檢查的重要考核指標(biāo)；財(cái)政部門在政府采購監(jiān)督管理工作中，發(fā)現(xiàn)承諾對象實(shí)際情況與承諾內(nèi)容不相符的，應(yīng)記錄不良信用行為并進(jìn)行管理。

此外，關(guān)于信用承諾書的效力，部分地區(qū)明確，政府采購供應(yīng)商信用承諾書為投標(biāo)文件的必備要件，由投標(biāo)人法定代表人簽署，否則視為未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件，由投標(biāo)人承擔(dān)由此造成的一切后果和損失；供應(yīng)商誠信承諾書必須由法定代表人簽署，否則其報(bào)價(jià)無效。中部某市還規(guī)定，采購人誠信承諾書由采購人辦理具體采購事項(xiàng)時(shí)出具，應(yīng)隨招標(biāo)文件（含公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等采購方式）一并公示，否則市縣兩級政府采購監(jiān)管部門將強(qiáng)制性撤銷采購公告信息；代理機(jī)構(gòu)誠信承諾書由代理機(jī)構(gòu)辦理具體采購代理事項(xiàng)時(shí)出具，應(yīng)隨招標(biāo)文件一并公示，否則市縣兩級政府采購監(jiān)管部門將勒令整改；供應(yīng)商誠信承諾書由供應(yīng)商在辦理具體投標(biāo)事項(xiàng)時(shí)出具，并附在投標(biāo)文件中（含電子版和文字版），否則將作為無效投標(biāo)處理；評審專家誠信承諾書由專家個(gè)人在辦理評審專家入庫時(shí)出具，否則不予辦理入庫手續(xù)。

是監(jiān)督管理手段的創(chuàng)新，還是變相設(shè)置了門檻

專家指出，政府采購信用體系建設(shè)是社會誠信體系整體格局中的重要部分。政府采購信用體系既包括宏觀層面政府采購信用制度的建構(gòu)和執(zhí)行，也包括微觀層面對采購主體信用信息的收集、信用狀況的評估與反饋、信用行為的引導(dǎo)與規(guī)范等一系列措施和規(guī)則。當(dāng)前，重點(diǎn)是強(qiáng)化各類采購主體信用信息的公開和運(yùn)用，建立政府采購守信聯(lián)合激勵(lì)、失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。而部分地區(qū)推行的政府采購信用承諾制，看似符合這一要求，在法律效力方面實(shí)則存在爭議，實(shí)施效果也未必盡如人意。

“表面上看，要求采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家簽署信用承諾書，激起各方主體對法律法規(guī)的敬畏、對自我道德準(zhǔn)則的堅(jiān)守，從而共同維護(hù)公平、公正的采購環(huán)境，是一種政府采購監(jiān)督管理手段的創(chuàng)新，但這種創(chuàng)新并不值得鼓勵(lì)?！币晃徽少弻＜抑赋觯谡少彙胺殴芊备母锷钊胪七M(jìn)的背景下，放權(quán)之后，如何優(yōu)化和改進(jìn)服務(wù)，才是重點(diǎn)難點(diǎn)問題。然而，受限于多年的行政管理思維，大家都不知道怎么做好服務(wù)，都把管理等同于服務(wù)，甚至用管理替代了服務(wù)。

深圳市公共資源交易工作委員會辦公室汪泳進(jìn)一步指出，從承諾內(nèi)容上看，也是存在很大問題的。承諾書的法律效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法律法規(guī)和采購文件。對于政府采購法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及采購文件早已規(guī)定好的內(nèi)容，何必要求采購主體再作承諾，層層予以限制？對于政府采購法律法規(guī)以及采購文件未作規(guī)定的內(nèi)容，更不應(yīng)要求再作承諾，否則等于給了承諾書制定者無限的權(quán)利，也侵犯了供應(yīng)商等采購主體的合法權(quán)利。比如，個(gè)別地區(qū)要求供應(yīng)商承諾不得分包；除了承諾誠信投標(biāo)、不惡意低價(jià)投標(biāo)、中標(biāo)后誠信履約外，還應(yīng)承諾一旦進(jìn)入定標(biāo)環(huán)節(jié)成為候選供應(yīng)商，必須如期提交樣品，否則愿意接受沒收投標(biāo)保證金的處理，若中標(biāo)后實(shí)際提供的貨物與采購文件、采購合同以及樣品不符，愿依法接受處理處罰，且不提起質(zhì)疑和投訴；若違反承諾內(nèi)容，則自愿放棄中標(biāo)（成交）資格等。而分包以及提起質(zhì)疑、投訴，是《政府采購法》賦予供應(yīng)商的合法權(quán)益，承諾書內(nèi)容不應(yīng)違背法律法規(guī)，更不應(yīng)在法律之外再作強(qiáng)制性規(guī)定。若供應(yīng)商確實(shí)存在提供虛假材料謀取中標(biāo)，串標(biāo)、圍標(biāo)等行為，違反了承諾內(nèi)容，自然應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門根據(jù)政府采購法律法規(guī)規(guī)定予以處罰，而不是根據(jù)一份信用承諾書。此外，有些地方的承諾書內(nèi)容極富“技巧”，粗看上去沒有問題，但細(xì)一琢磨，其實(shí)就是對投標(biāo)供應(yīng)商的潛在限制。如，要求未達(dá)到行政處罰情形但存在違規(guī)違約行為的供應(yīng)商，同樣不得參加投標(biāo)等。

“信用承諾，應(yīng)當(dāng)是自發(fā)自愿的行為，不應(yīng)由行政部門主導(dǎo)。”汪泳表示，相當(dāng)一部分政府采購信用承諾，就是一種看似“勤政”實(shí)為“懶政”、名為“便民”實(shí)為“擾民”的行政越權(quán)行為。

對于政府采購信用體系建設(shè)中政府和市場的職能及邊界問題，海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司彭時(shí)明也給出了自己的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，信用是市場自治手段，而不是政府治理手段，信用體系應(yīng)當(dāng)由市場主體自發(fā)自愿地去推動完善，政府部門不應(yīng)進(jìn)行太多干涉。信用體系建設(shè)，包括信用評價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的擬定、信用等級的評定等，由行業(yè)協(xié)會來主導(dǎo)，顯然更為合理。一般來說，參加行業(yè)協(xié)會組織的企業(yè)都會簽署一份誠信自律公約，這相當(dāng)于一份根本的、普適的信用承諾。而部分地區(qū)實(shí)行的政府采購信用承諾制，規(guī)定采購人不作承諾將被強(qiáng)制性撤銷采購公告信息，供應(yīng)商不作承諾不得參與投標(biāo)或其投標(biāo)作無效處理，其實(shí)是為政府采購活動設(shè)置了行政門檻，與優(yōu)化營商環(huán)境、進(jìn)一步降低政府采購交易制度性成本的要求相違背。實(shí)踐中，如果采購主體作出承諾，但又違反了承諾內(nèi)容，出現(xiàn)違法失信行為，由于缺乏法律依據(jù)，相關(guān)部門所能追究的只能是其違法違規(guī)行為，無法根據(jù)承諾書作出處罰。

因于法無據(jù)，無法處罰違背信用承諾的供應(yīng)商和代理機(jī)構(gòu)，也是中部某省政府采購辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人的苦惱。該負(fù)責(zé)人告訴記者，在每年的政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查中，都會發(fā)現(xiàn)一些代理機(jī)構(gòu)不同程度地違反了信用承諾書的內(nèi)容。然而，信用承諾書的法律效力是極低的，遠(yuǎn)不如采購文件，只能責(zé)令其整改。承諾書對供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)、評審專家在采購活動中的行為不具備約束力，實(shí)際意義大打折扣。只有明確與承諾相配套的法律法規(guī)規(guī)定、懲處手段，信用承諾才能真正發(fā)揮作用。

2018年以來，廣州等地曾發(fā)布《關(guān)于在政府采購活動中停止執(zhí)行無行賄犯罪記錄的通知》，明確供應(yīng)商無需在資格審查中提供《無行賄犯罪記錄證明》及相關(guān)證明材料，如有必要，代理機(jī)構(gòu)可通過中國裁判文書網(wǎng)查詢。這一做法與信用承諾制形成鮮明對比。專家建議，從減輕供應(yīng)商成本、優(yōu)化政府采購營商環(huán)境、不得在法律規(guī)定之外設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻的角度考慮，各地在推行政府采購信用承諾制等舉措時(shí)，應(yīng)多一些謹(jǐn)慎，少一些冒進(jìn)。

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