172則政采信息公告是警示更是“鏡子”

172則政采信息公告是警示更是“鏡子”

財(cái)政部今年1月-6月發(fā)布172則政采信息公告，其中有26則公告由財(cái)政部依據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，分別作出警告、罰款、列入不良行為記錄名單、一定時(shí)期內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰

■ 本報(bào)記者 昝妍

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》記者近日對(duì)2019年上半年財(cái)政部發(fā)布的政府采購(gòu)信息公告作了統(tǒng)計(jì)分析，今年1月-6月財(cái)政部共發(fā)布政府采購(gòu)信息公告172則，即中華人民共和國(guó)財(cái)政部政府采購(gòu)信息公告第七百一十二號(hào)至第八百八十三號(hào)，這其中包括投訴處理決定74則、監(jiān)督檢查處理決定28則、投訴及監(jiān)督檢查處理決定2則、“2018年政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查”42則以及行政處罰決定26則。

在這172則信息公告中，大部分財(cái)政部都作出對(duì)相關(guān)方責(zé)令整改的處理，有近三分之一的公告涉及的投訴事項(xiàng)被認(rèn)定為缺乏事實(shí)依據(jù)被駁回，有15則公告財(cái)政部作出警告的行政處罰，有1則公告財(cái)政部作出對(duì)相關(guān)方罰款行政處罰，有9則公告財(cái)政部作出對(duì)相關(guān)方列入不良行為記錄名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰，此外，還有1則公告財(cái)政部作出對(duì)相關(guān)方罰款、列入不良行為記錄名單、三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰。

對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視待遇“花樣多”

綜觀上半年財(cái)政部發(fā)布的政府采購(gòu)信息公告，涉及問(wèn)題包括采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)結(jié)果以及信息公告等多方面。其中，涉及采購(gòu)文件的公告以“投標(biāo)文件中提供的相應(yīng)材料不滿足招標(biāo)文件中的要求”“招標(biāo)文件存在評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)分值設(shè)置未與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)”以及“招標(biāo)文件中存在以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”占比最多，尤其是招標(biāo)文件中存在五花八門的“門檻”，對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視待遇，如將供應(yīng)商贈(zèng)送內(nèi)容作為評(píng)審因素、采購(gòu)文件規(guī)定被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應(yīng)商不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)、采購(gòu)文件將特定金額的合同業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素以及采購(gòu)文件將投標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)沒(méi)有不良記錄作為投標(biāo)人資格條件的情形等。

對(duì)于將供應(yīng)商贈(zèng)送內(nèi)容作為評(píng)審因素、被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應(yīng)商不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)等問(wèn)題，中國(guó)政法大學(xué)教授成協(xié)中表示，政府采購(gòu)法第二十二條第二款規(guī)定：采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。該規(guī)定一方面賦予了采購(gòu)人的采購(gòu)自主權(quán)，可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，自主設(shè)定資格條件和評(píng)審因素，但另一方面，也對(duì)采購(gòu)人的這種自主權(quán)進(jìn)行了限定，即不得以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別或歧視待遇。判斷采購(gòu)人所確定的資格條件和評(píng)審因素是否構(gòu)成差別或歧視待遇的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)有二：是否與采購(gòu)需求密切相關(guān)？是否構(gòu)成對(duì)所有供應(yīng)商的平等對(duì)待？將供應(yīng)商贈(zèng)送內(nèi)容作為評(píng)審因素，一方面，通常來(lái)說(shuō)，贈(zèng)送內(nèi)容與采購(gòu)需求沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，將贈(zèng)送內(nèi)容作為評(píng)審因素就意味著采購(gòu)人將與采購(gòu)需求沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)的因素作為評(píng)審因素，違反了上述第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即采購(gòu)人沒(méi)有“根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊需要”來(lái)設(shè)定評(píng)審因素。另一方面，由于贈(zèng)送內(nèi)容本身難以量化，將其作為評(píng)審因素，可能構(gòu)成對(duì)不同供應(yīng)商的差別對(duì)待。從這兩個(gè)角度來(lái)說(shuō)，將供應(yīng)商贈(zèng)送內(nèi)容作為評(píng)審因素，都違反了政府采購(gòu)法第二十二條第二款的規(guī)定，構(gòu)成以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應(yīng)商不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)，主要涉及到對(duì)政府采購(gòu)法第二十二條第一款第五項(xiàng)內(nèi)容的理解和適用問(wèn)題。該項(xiàng)限定的主要是供應(yīng)商在參加政府采購(gòu)活動(dòng)的前三年內(nèi)，沒(méi)有重大違法記錄。政府采購(gòu)法實(shí)施條例第十九條進(jìn)一步規(guī)定：政府采購(gòu)法第二十二條第一款第五項(xiàng)所稱重大違法記錄，是指供應(yīng)商因違法經(jīng)營(yíng)受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰。關(guān)于罰款數(shù)額，借鑒了行政處罰法關(guān)于“聽(tīng)證”的適用情形。實(shí)踐中關(guān)于“較大數(shù)額的罰款”的具體數(shù)額，主要根據(jù)各地方、部門聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定。“三萬(wàn)元以上的罰款”有時(shí)未達(dá)到地方或主管部門確定的“較大數(shù)額罰款”的標(biāo)準(zhǔn)，因而不構(gòu)成重大違法記錄。招標(biāo)文件規(guī)定“被處以三萬(wàn)元以上罰款的供應(yīng)商不得參加政府采購(gòu)活動(dòng)”，提高了參加政府采購(gòu)活動(dòng)的“門檻”，排斥了那些受到過(guò)三萬(wàn)元以上罰款但尚不構(gòu)成“重大違法”的供應(yīng)商，違反了政府采購(gòu)法第二十二條第一款的規(guī)定，構(gòu)成以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。

“特定金額的合同業(yè)績(jī)既不可作為供應(yīng)商的資格條件，也不可以作為評(píng)審的實(shí)質(zhì)性條件?！睗h坤律師事務(wù)所律師孟原認(rèn)為，特定金額的合同雖不是直接針對(duì)的一個(gè)企業(yè)規(guī)模來(lái)講，但由于合同金額與營(yíng)業(yè)收入相關(guān)，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)營(yíng)業(yè)收入對(duì)中小企業(yè)進(jìn)行限制。一個(gè)企業(yè)沒(méi)有業(yè)績(jī)（比如新注冊(cè)）或者沒(méi)有參與合同金額較大的項(xiàng)目，并不能代表該公司不能完成現(xiàn)投標(biāo)項(xiàng)目。以特定金額的合同業(yè)績(jī)作為評(píng)審因素違反了政府采購(gòu)法第二十二條“采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，以及《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》第三條“任何單位和個(gè)人不得阻撓和限制中小企業(yè)自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購(gòu)市場(chǎng)，政府采購(gòu)活動(dòng)不得以注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等供應(yīng)商的規(guī)模條件對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的規(guī)定。另外，孟原表示，《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“87號(hào)令”）第十七條規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，而“投標(biāo)產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)沒(méi)有不良記錄”屬于承諾、證明一類，因此不得作為資格要求。

從信息公告結(jié)果來(lái)看，針對(duì)代理機(jī)構(gòu)或采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商“花樣“繁多的差別或歧視待遇，財(cái)政部按照政府采購(gòu)法第七十一條、七十五條均對(duì)相關(guān)當(dāng)事人給予相應(yīng)處罰。

政采評(píng)審規(guī)范有待加強(qiáng)

在政府采購(gòu)中，專家評(píng)審是實(shí)現(xiàn)公平、公開(kāi)、公正的“三公”原則最為重要的環(huán)節(jié)，也是直接決定誰(shuí)能成為中標(biāo)供應(yīng)商的關(guān)鍵點(diǎn)。在今年上半年的政采信息公告中，涉及采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題主要集中在評(píng)審環(huán)節(jié)。比如，評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)管理不規(guī)范，在“山東大學(xué)齊魯醫(yī)院（青島）醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目”中，海逸恒安項(xiàng)目管理有限公司僅委托一名律師事務(wù)所工作人員在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行見(jiàn)證，違反了87號(hào)令第四十五條第一款第七項(xiàng)“采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織評(píng)標(biāo)工作，具體職責(zé)包括維護(hù)評(píng)標(biāo)秩序，監(jiān)督評(píng)標(biāo)委員會(huì)依照招標(biāo)文件規(guī)定的評(píng)標(biāo)程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，及時(shí)制止和糾正采購(gòu)人代表、評(píng)審專家的傾向性言論或者違法違規(guī)行為等”的規(guī)定。另外，信息公告中還顯示出對(duì)評(píng)審報(bào)告內(nèi)容不完整、評(píng)審錄音錄像未妥善保存、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員打分修改未簽字等問(wèn)題。

天津市財(cái)政局政府采購(gòu)處周光智認(rèn)為，評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)管理不規(guī)范等問(wèn)題主要原因有兩個(gè)方面：一是代理機(jī)構(gòu)組織不到位。一方面，一些代理機(jī)構(gòu)以不干預(yù)評(píng)審、避嫌為由，沒(méi)有盡到組織義務(wù)，如核對(duì)資料的完整性、復(fù)核分值計(jì)算結(jié)果是否正確等，導(dǎo)致一些現(xiàn)場(chǎng)可以解決或避免的問(wèn)題形成了不可改變和彌補(bǔ)的錯(cuò)誤。另一方面，代理機(jī)構(gòu)疏于硬件設(shè)施建設(shè)，保留證據(jù)資料的意識(shí)不強(qiáng)，如監(jiān)控設(shè)備等缺失或操作不熟練，導(dǎo)致沒(méi)有做到全程錄音錄像或未能完整保留。二是評(píng)審專家的政策水平不高。多數(shù)專家認(rèn)為只要對(duì)評(píng)審中的技術(shù)問(wèn)題或者評(píng)審結(jié)果負(fù)責(zé)即可，而不了解相關(guān)法律制度對(duì)評(píng)審過(guò)程的要求，導(dǎo)致在評(píng)審環(huán)節(jié)、細(xì)節(jié)，如簽字確認(rèn)、獨(dú)立評(píng)審等方面出現(xiàn)問(wèn)題。針對(duì)以上問(wèn)題周光智建議，一是落實(shí)代理機(jī)構(gòu)代理責(zé)任。強(qiáng)化代理機(jī)構(gòu)按照相關(guān)要求加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)和人員配備，確保具備組織采購(gòu)活動(dòng)的基本條件。加強(qiáng)對(duì)評(píng)審過(guò)程的組織和政策指導(dǎo)，而不僅僅是將評(píng)審人員組織到一塊就萬(wàn)事大吉，聽(tīng)之任之。二是加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的政策培訓(xùn)。既然身為政府采購(gòu)評(píng)審專家，就不能僅僅只懂技術(shù)和業(yè)務(wù)，還需要懂“政府采購(gòu)”和“評(píng)審”，自覺(jué)按照法定程序和要求進(jìn)行評(píng)審，確保不出現(xiàn)低級(jí)錯(cuò)誤和“硬傷”。三是建議加強(qiáng)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)以及評(píng)審專家在質(zhì)疑投訴方面的責(zé)任。目前，對(duì)供應(yīng)商在一定時(shí)期內(nèi)投訴3次以上不成立的，要列入不良行為記錄名單。但是，對(duì)采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和專家則沒(méi)有這方面的規(guī)定，建議加強(qiáng)這方面的責(zé)任規(guī)定。另外，對(duì)于重大項(xiàng)目、特定類別項(xiàng)目，如涉及公共利益的安全類、食品藥品類等，實(shí)行專家責(zé)任終身制很有必要。

“提供虛假材料謀取中標(biāo)”違法違規(guī)依然“泛濫成災(zāi)”

政府采購(gòu)法第三條規(guī)定我國(guó)政府采購(gòu)活動(dòng)遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正以及誠(chéng)實(shí)信用原則，且政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)非誠(chéng)信行為作出了明確界定和嚴(yán)格禁止，但是在實(shí)踐中，依然有不少供應(yīng)商依然選擇“明知故犯”。

今年上半年，財(cái)政部發(fā)布的信息公告中涉及中標(biāo)結(jié)果的主要問(wèn)題是提供虛假材料謀取中標(biāo)。涉嫌提供無(wú)效或虛假的證明材料等違法違規(guī)行為，如第八百三十七號(hào)信息公告中“中山大學(xué)孫逸仙紀(jì)念醫(yī)院采購(gòu)醫(yī)療設(shè)備招標(biāo)項(xiàng)目第1包”，南昌祿發(fā)公司提供的血液透析設(shè)備銘牌顯示的醫(yī)療器械注冊(cè)號(hào)與投標(biāo)文件中的不一致。經(jīng)查詢國(guó)家藥品監(jiān)督管理局官網(wǎng)，南昌祿發(fā)公司投標(biāo)文件中的醫(yī)療器械注冊(cè)號(hào)不存在等。從公告結(jié)果來(lái)看，財(cái)政部均依法對(duì)當(dāng)事人不僅作出罰款、列入不良行為記錄名單的處罰，還作出禁止相關(guān)供應(yīng)商一定期限內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰。

此外，未按照規(guī)定公告政府采購(gòu)合同也是上半年代理機(jī)構(gòu)和采購(gòu)單位違法違規(guī)行為的“重災(zāi)區(qū)”。如政府采購(gòu)信息公告內(nèi)容不完整、逾期發(fā)布成交公告、中標(biāo)（成交）公告的發(fā)布日期與中標(biāo)（成交）通知書發(fā)出日期不一致、未按照規(guī)定公告政府采購(gòu)合同等問(wèn)題。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院教授徐煥東表示，為規(guī)范政府采購(gòu)信息公告行為，財(cái)政部在2004年就印發(fā)了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“19號(hào)令”）對(duì)發(fā)布政府采購(gòu)信息公告行為進(jìn)行了明確規(guī)定。其中第二十條規(guī)定，“招標(biāo)投標(biāo)信息由采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)在政府采購(gòu)信息指定發(fā)布媒體上公告?！钡?，指定媒體對(duì)信息只有刊發(fā)權(quán)，沒(méi)有審查權(quán)。所以發(fā)布的信息公告會(huì)存在不少不規(guī)范問(wèn)題：比如，信息發(fā)布時(shí)間欠規(guī)范。有的地方甚至?xí)霈F(xiàn)今天發(fā)公告、明天就開(kāi)標(biāo)的情形。徐煥東表示，發(fā)布信息的時(shí)間越短，范圍越窄，參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商就會(huì)越少，甚至?xí)棺钣锌赡苤袠?biāo)的供應(yīng)商，因未能及時(shí)獲得采購(gòu)信息而失去投標(biāo)機(jī)會(huì)，無(wú)形中給“意中人”創(chuàng)造了更大的中標(biāo)幾率，這就是人們常說(shuō)的“暗箱操作”。另外，部分地方還存在政府采購(gòu)信息公告內(nèi)容不完整，如招標(biāo)文件上采購(gòu)貨物或服務(wù)信息過(guò)于籠統(tǒng)，具體采購(gòu)內(nèi)容詳見(jiàn)招標(biāo)文件等，隨后又以高價(jià)出售招標(biāo)文件。針對(duì)以上這些問(wèn)題，徐煥東認(rèn)為，政府采購(gòu)信息發(fā)布是否規(guī)范關(guān)系到政府采購(gòu)活動(dòng)是否規(guī)范的核心問(wèn)題。一方面，采購(gòu)人或者其委托的代理機(jī)構(gòu)要各盡其責(zé)提高認(rèn)識(shí)，重視公告發(fā)布內(nèi)容、格式等方面的質(zhì)量。采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)發(fā)布公告的，應(yīng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)草擬的公告進(jìn)行審核，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。從編制采購(gòu)信息的源頭上消滅錯(cuò)別字、內(nèi)容殘缺不全、設(shè)置陷阱等錯(cuò)誤，減少供應(yīng)商詢問(wèn)、質(zhì)疑和投訴，提升采購(gòu)質(zhì)量和效率，提高政府采購(gòu)的公信力。另一方面，供應(yīng)商也應(yīng)當(dāng)關(guān)注各指定媒體的政府采購(gòu)信息披露情況。對(duì)未履行政府采購(gòu)信息公開(kāi)義務(wù)的機(jī)構(gòu)以及指定媒體開(kāi)展有悖公益性宗旨活動(dòng)的，及時(shí)向財(cái)政部門舉報(bào)或投訴，維護(hù)自身應(yīng)有的合法權(quán)益。另外，徐煥東還指出，今年年初財(cái)政部對(duì)19號(hào)令進(jìn)行了修訂，并形成《政府采購(gòu)公告和公示信息發(fā)布管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。其中指出，“指定媒體應(yīng)當(dāng)采取必要措施，對(duì)政府采購(gòu)公告和公示信息發(fā)布者的身份進(jìn)行核驗(yàn)，不得擅自刪除或者修改信息內(nèi)容。指定媒體發(fā)現(xiàn)政府采購(gòu)公告和公示信息內(nèi)容違反有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)拒絕發(fā)布?！薄墩髑笠庖?jiàn)稿》中的規(guī)定把政府采購(gòu)信息指定發(fā)布媒體賦予為信息公告“把關(guān)人”。不僅要“把關(guān)”發(fā)布信息者，還要“把關(guān)”信息內(nèi)容，過(guò)去采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)的信息發(fā)布“一言堂”時(shí)代將終結(jié)，這對(duì)提升采購(gòu)信息公開(kāi)透明度是極為重要的。

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