政府采購對扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響研究

政府采購對扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響研究

——基于省級面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析（上）

■ 姜愛華 朱晗

自2003年《政府采購法》實(shí)施以來，我國政府采購規(guī)模日益擴(kuò)大。政府采購作為一項重要的財政支出政策，可以依賴乘數(shù)效應(yīng)拉動經(jīng)濟(jì)增長，進(jìn)而調(diào)整不同地區(qū)的均衡發(fā)展?，F(xiàn)階段，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，如何用政府采購緩解地區(qū)發(fā)展不平衡的問題值得我們思考。本文選擇我國31個省、自治區(qū)、直轄市2000-2012年的數(shù)據(jù)，以兩種口徑下的政府采購規(guī)模為核心解釋變量建立面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明，政府采購在較低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)影響力較高，這為本文最后提出的政策建議提供支持。

一、引言

習(xí)近平總書記在十九大報告中提出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一關(guān)系全局的歷史性變化，不僅將我國推上了一個新的歷史階段，也對未來的發(fā)展重點(diǎn)作出新的部署。經(jīng)濟(jì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的差異使得地區(qū)發(fā)展節(jié)奏呈現(xiàn)不同的速率，不同群體之間的差距也不斷擴(kuò)大，發(fā)展不平衡不充分現(xiàn)象日益突出。而近年來推動的“京津冀一體化”“雄安新區(qū)”等戰(zhàn)略已經(jīng)開始體現(xiàn)出解決首都外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的不平衡不充分問題的趨勢。

國際經(jīng)驗表明，政府采購作為一項財政政策工具，能夠促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。我國2003年實(shí)施的《政府采購法》已對政府采購這項功能的發(fā)揮進(jìn)行了頂層設(shè)計。《政府采購法》第九條規(guī)定：“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等?！逼渲?，在保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策目標(biāo)上，我國已相繼出臺《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見》（財庫〔2006〕90號）、《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財庫〔2011〕181號）等政策法規(guī)。然而，對于如何扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)尚未出臺具體的政策，也鮮有開展實(shí)際的扶持措施。近期，財政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于運(yùn)用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》（財庫〔2019〕27號），要求充分認(rèn)識運(yùn)用好政府采購政策支持打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要性，鼓勵采用優(yōu)先采購、預(yù)留采購份額方式采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，優(yōu)先采購聘用建檔立卡貧困人員物業(yè)公司提供的物業(yè)服務(wù)。在協(xié)調(diào)地區(qū)平衡發(fā)展、打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的時代背景下，如何利用政府采購對扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展是一個值得研究的問題。

二、目前研究成果

政府采購要想扶持經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，前提是必須能夠在經(jīng)濟(jì)拉動上起到作用，不少學(xué)者在這方面做過研究。Baxter、King比較了暫時性和永久性的政府購買，發(fā)現(xiàn)永久性政府購買變化會導(dǎo)致短期和長期產(chǎn)出乘數(shù)均大于1，且影響大于暫時性購買。Olivier通過分析美國戰(zhàn)后政府支出與稅收沖擊對經(jīng)濟(jì)活動的影響，發(fā)現(xiàn)政府積極的支出沖擊對產(chǎn)出有正面影響，但乘數(shù)通常不大。黃賾琳在標(biāo)準(zhǔn)RBC （Real Business Cycle）模型的框架下引入政府購買沖擊，但難以得出由于政府購買進(jìn)入效用函數(shù)的形式。劉方則模擬政府購買的持久性和暫時性變動對中國經(jīng)濟(jì)的影響，發(fā)現(xiàn)政府購買的暫時性增加可以明顯提高就業(yè)及經(jīng)濟(jì)增長速度，但從長期看拉動效果有限，反之，如果政府購買乘數(shù)小于1，就存在明顯的擠出效應(yīng)。

總體而言，政府購買（政府采購）能夠?qū)?jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正向的拉動作用。楊燦明、白志遠(yuǎn)提出，政府采購政策的經(jīng)濟(jì)功能包括優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持少數(shù)民族和落后地區(qū)發(fā)展等一系列的作用，表明了政府采購政策用以調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的理論可行性。放眼國際，歐美等國家和地區(qū)開始探索政府采購扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的政策功能研究。英國作為最早實(shí)施政府采購的國家，擁有較為完善的政府管理體制和公共采購立法。英國在遵循WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）和歐盟政府采購指令的基礎(chǔ)上，制定了本國《公用事業(yè)合同法規(guī)（修訂）2009》《公共合同法規(guī)（修訂）2009》等政策法規(guī)，提出發(fā)揮政府采購在環(huán)境保護(hù)、扶持中小企業(yè)和少數(shù)民族發(fā)展等方面的政策功能，但當(dāng)局同時認(rèn)為過度保護(hù)必然以損失效率為代價，因此強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政策功能必須以不突破物有所值原則為前提。歐盟修改后的公共指令專門將公共采購所發(fā)揮的環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)少數(shù)族裔企業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展的政策功能統(tǒng)一為社會責(zé)任的公共采購（The social responsibility of public procurement，SRPP）。美國《聯(lián)邦采購條例》規(guī)定為給予中小企業(yè)更多參與政府采購的機(jī)會，大于50萬美元的貨物、服務(wù)采購項目或者大于100萬美元的工程采購項目，其中23%的合同金額必須授予中小企業(yè)。但23%的規(guī)定是指考慮了不同產(chǎn)品或服務(wù)特點(diǎn)后的平均數(shù)，且每年都會由美國中小企業(yè)局與聯(lián)邦各部門進(jìn)行磋商。加拿大為促進(jìn)不發(fā)達(dá)四省的創(chuàng)新、商業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在聯(lián)邦政府設(shè)有西部經(jīng)濟(jì)多樣化部（Western Economic Diversification，WD），遵循《西部經(jīng)濟(jì)多樣化法案》，曾發(fā)起五年期西部創(chuàng)新倡議，為中小企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新提供資助（此項目于2017年底終止）。西部多樣化發(fā)展資金很大一部分來源于聯(lián)邦政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資基金，如加拿大150社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施計劃。WD還被授權(quán)參與協(xié)調(diào)聯(lián)邦采購和工業(yè)區(qū)域福利政策，促進(jìn)航空航天、國防和海洋工業(yè)的發(fā)展。聯(lián)邦專門設(shè)有一個“供貨商發(fā)展計劃”，主要是幫助西部企業(yè)參與政府采購計劃的投標(biāo)。此外，還建立了西部產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，以推動西部企業(yè)之間結(jié)成各種形式的生產(chǎn)聯(lián)盟、技術(shù)合作聯(lián)盟、營銷聯(lián)盟，從而使當(dāng)?shù)仄髽I(yè)獲得成本優(yōu)勢。由此，我國學(xué)者徐進(jìn)亮、劉婉瑩、王光建議在WTO框架下借鑒國外經(jīng)驗，引入“預(yù)留政府采購合同金額”“實(shí)施采購價格優(yōu)惠”的做法，并嚴(yán)格界定受惠企業(yè)的專享范圍。

然而，政府采購在發(fā)揮政策效應(yīng)時也面臨現(xiàn)實(shí)難題。馬海濤、王東偉提出市場失靈造成社會財富在不同地區(qū)及行業(yè)分配差距拉大，要求政府通過公共支出彌補(bǔ)市場失靈、優(yōu)化資源配置，但政府采取手段的過程受制于法律、體制及尋租因素的存在，并且極易受到利益相關(guān)者的干預(yù)，在目前的實(shí)際操作中，政府采購政策還難以發(fā)揮其平衡地區(qū)差距的調(diào)節(jié)作用。從國內(nèi)外研究與政策經(jīng)驗來看，重視政府采購的政策功能是國際趨勢，政府購買支出不論在理論還是實(shí)證檢驗上均能對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用，只是作用力的范圍與大小仍存在爭議。但目前國內(nèi)的政策出臺與研究大部分停留在支持環(huán)保、支持中小企業(yè)發(fā)展上，對于政府采購在不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的拉動作用較少涉及。因此，本文擬通過構(gòu)建計量模型，以實(shí)證方式檢驗政府采購在不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的影響差異，從而挖掘如何更好地發(fā)揮政府采購對扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)的政策效應(yīng)。

三、理論基礎(chǔ)

（一）政府采購乘數(shù)效應(yīng)

目前所周知的財政乘數(shù)理論經(jīng)歷了多個學(xué)派的發(fā)展。從魁奈的《經(jīng)濟(jì)表》開始，研究在大農(nóng)場經(jīng)濟(jì)條件下的邊際消費(fèi)傾向為0.5，投資乘數(shù)為2的再生產(chǎn)過程。亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出的分工與交換理論、薩伊定律引發(fā)的“引致需求”的觀點(diǎn)、西斯蒙第強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)干預(yù)主義的思想逐漸奠定了乘數(shù)理論的運(yùn)行基礎(chǔ)。隨后，凱恩斯在《論乘數(shù)》一文中論述了乘數(shù)數(shù)值的大小以及決定因素。但他只停留在兩部門經(jīng)濟(jì)，并沒有將政府的乘數(shù)作用考慮進(jìn)去。薩繆爾森在此基礎(chǔ)上加入了政府購買乘數(shù)，將凱恩斯的理論拓展到三部門經(jīng)濟(jì)。之后的新凱恩斯主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)動態(tài)分析，曼昆放寬了商品市場不完全競爭的假設(shè)，得到了包括平衡預(yù)算乘數(shù)在內(nèi)的各種財政政策乘數(shù)；Gali等認(rèn)為不僅要考慮縱向經(jīng)濟(jì)周期的影響，也要關(guān)注橫向經(jīng)濟(jì)部門的變化。在實(shí)證檢驗方面，Spilimbergo等認(rèn)為當(dāng)財政刺激的外溢效應(yīng)較小且貨幣政策良好配合時，財政乘數(shù)較大。針對財政乘數(shù)在中國的實(shí)踐，李永友基于 SVAR模型和反事實(shí)分析，得出經(jīng)濟(jì)遭遇較強(qiáng)外部沖擊時恢復(fù)市場信心能夠放大財政政策乘數(shù)效應(yīng)的結(jié)論。靳玉英、張志棟運(yùn)用結(jié)構(gòu)向量自回歸模型做了實(shí)證測算，發(fā)現(xiàn)財政支出產(chǎn)出乘數(shù)大于1，且在短期內(nèi)的刺激效應(yīng)大于稅收乘數(shù)。

當(dāng)然，本文所說的政府采購乘數(shù)效應(yīng)是指政府采購作為政府購買支出（這里的政府購買包括但不僅限于政府采購，還包括招投標(biāo)工程、一般經(jīng)濟(jì)性事務(wù)支出等）重要的組成部分，會對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生成倍的拉動作用，如果同時考慮到貨幣市場，由政府采購增長導(dǎo)致的總需求增長會使得市場利率上升，從而擠出私人投資。而對私人投資的擠出程度又依賴于投資對利率的敏感度以及貨幣需求對利率的敏感度。最終國民收入會呈現(xiàn)政府采購增加與私人投資、凈出口抵消后的效應(yīng)。

（二）政府采購合同的供應(yīng)鏈效應(yīng)

白志遠(yuǎn)認(rèn)為政府采購撬動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本機(jī)理主要通過政府采購合同實(shí)現(xiàn)，合同條款特別是建筑工程合同中包含著經(jīng)濟(jì)與社會因素。從供應(yīng)鏈來看，政府采購合同條款在最初的供應(yīng)商選擇上會根據(jù)企業(yè)特點(diǎn)做出一定的優(yōu)惠或讓步來修正不均衡的地區(qū)經(jīng)濟(jì)，這些優(yōu)先權(quán)改善了部分地區(qū)企業(yè)競爭的機(jī)會，政府通過采購活動將財政資金注入該地區(qū)，為該地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。在合同管理層面上，政府通過一次采購活動聯(lián)系主供應(yīng)商和二級供應(yīng)商，也同時聯(lián)系起相關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)，形成輻射效應(yīng)，容易形成外部規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

（三）政府采購支出結(jié)構(gòu)化效應(yīng)

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）曾有數(shù)據(jù)研究表明，當(dāng)一國的政府采購支出占本國 GDP 的 12%-20%時，或該國的政府采購規(guī)模達(dá)到當(dāng)年財政支出的30%左右時，政府采購政策才能有效發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)功能，從而全面影響本國政治、經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。但當(dāng)前我國對政府采購規(guī)模的統(tǒng)計范圍比較窄，而且存在部門交叉管理情況，在《政府采購法》之外，有國家發(fā)改委主管的《招標(biāo)投標(biāo)法》對工程采購項目進(jìn)行管理，因此《中國政府采購年鑒》中統(tǒng)計的政府采購數(shù)據(jù)尚不包含招投標(biāo)工程，會使真實(shí)的數(shù)值偏低。曹潤林、張景華曾提出參考GPA標(biāo)準(zhǔn)使用寬口徑政府采購規(guī)模，即用全社會固定資產(chǎn)投資中的國有經(jīng)濟(jì)投資規(guī)模來近似衡量我國政府采購支出的實(shí)際規(guī)模。GPA成員方對政府采購的定義基本上涵蓋了最低限額以上所有政府性支出的貨物、服務(wù)和工程項目；由于全社會固定資產(chǎn)投資中有相當(dāng)部分是工程投資和貨物采購，而國有經(jīng)濟(jì)投資的主體一般是事業(yè)、行政單位和國有企業(yè)等國有組織，用該指標(biāo)來衡量寬口徑下我國政府采購支出的實(shí)際規(guī)模在一定程度上是合理的。結(jié)合《中國政府采購年鑒》中窄口徑下政府采購規(guī)模（見圖1）和寬口徑下國有全社會固定資產(chǎn)投資（見圖2）來看，全國范圍內(nèi)窄口徑下政府采購規(guī)模占財政支出的比例達(dá)12.24%，寬口徑下則達(dá)89.24%；占GDP的比重窄口徑下達(dá)2.28%，寬口徑下則是18.56%，由此表明，我國日益增長的政府采購規(guī)模已為政府采購政策的經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

四、數(shù)據(jù)來源與變量說明

（一）數(shù)據(jù)來源

為檢驗政府采購在不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的影響能力，同時結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲得性，本文以我國31個省、自治區(qū)、直轄市為研究對象，構(gòu)建2000-2012年的省級面板數(shù)據(jù)模型（從公開的數(shù)據(jù)源看，目前只能找到截止到2012年的政府采購數(shù)據(jù)，2013年之后的數(shù)據(jù)未公開）。其中，各省政府采購規(guī)模（窄口徑下）來源于2001-2012年《中國政府采購年鑒》，各省人均GDP數(shù)據(jù)、國有全社會固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)（寬口徑政府采購規(guī)模）、有限責(zé)任公司全社會固定資產(chǎn)投資、股份有限公司全社會固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)居民消費(fèi)、農(nóng)村居民消費(fèi)均來源于國家統(tǒng)計局《中國統(tǒng)計年鑒》。

（二）被解釋變量

本文的目的是研究政府采購能否拉動不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是否有助于解決地區(qū)發(fā)展不平衡問題，因此，模型的被解釋變量應(yīng)能夠衡量該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，此處選擇各省份的人均GDP。

（三）解釋變量

核心變量的選取應(yīng)反映各個省份的政府采購水平。根據(jù)《中國政府采購年鑒》中統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，一方面，只能算是窄口徑下的政府采購規(guī)模，沒有囊括招投標(biāo)工程，會低估政府采購的能力。另一方面，真正拉動某地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的政府采購支出應(yīng)當(dāng)是該地區(qū)供應(yīng)商真正承接的合同數(shù)額，而不是該地區(qū)政府實(shí)際支付的金額。但考慮到我國的現(xiàn)狀，政府采購存在比較強(qiáng)的地區(qū)保護(hù)主義，以中國政府采購網(wǎng)2017年11月28日中標(biāo)公告數(shù)量為例，當(dāng)日共發(fā)布中標(biāo)公告195條，其中跨地區(qū)中標(biāo)現(xiàn)象30例，占比15%左右，省內(nèi)中標(biāo)165例，占比85%左右。因此，可近似認(rèn)為該統(tǒng)計口徑下的政府采購規(guī)模具有參考意義。

從寬口徑上來說，曹潤林、張景華提出的國有全社會固定資產(chǎn)投資也有其合理性，但會一定程度上高估政府采購能力，因此本文分別考慮了兩種口徑下采購規(guī)模的影響程度。

另外，基于理論基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)的可得性，本文還選取企業(yè)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)（有限責(zé)任公司全社會固定資產(chǎn)投資與股份有限公司全社會固定資產(chǎn)投資之和，用來近似代替私人部門的固定資產(chǎn)投資）、城鎮(zhèn)居民消費(fèi)支出、農(nóng)村居民消費(fèi)支出作為控制變量。

（姜愛華系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授；朱晗系中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院2017級碩士研究生）

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