正本清源，糾正曲解 讓交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能回歸“正解”

【貫徹落實(shí)國辦發(fā)[2015]63號(hào)文四周年回眸②】

正本清源，糾正曲解

讓交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能

回歸“正解”

■ 本報(bào)記者 楊文君

“我多次和有關(guān)部門呼吁，進(jìn)平臺(tái)不等于進(jìn)場，進(jìn)平臺(tái)不等于進(jìn)中心，可是沒人聽進(jìn)我的意見?！?/span>

“現(xiàn)在公章都不在我們手里了，需要的時(shí)候還要跑到其他單位去蓋章。”

“公共資源交易平臺(tái)怎么能既是交易場所，又是監(jiān)管者呢，這不又是新的管采不分嗎？”

……

在關(guān)于各地公共資源交易平臺(tái)整合的采訪中，記者聽到了許多這樣的抱怨聲。

國務(wù)院辦公廳《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案》（國辦發(fā)[2015]63號(hào)，以下簡稱“63號(hào)文”）強(qiáng)調(diào)，整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的基本原則之一是堅(jiān)持公共服務(wù)、資源共享。即立足公共資源交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能定位，整合公共資源交易信息、專家和場所等資源，加快推進(jìn)交易全過程電子化，實(shí)現(xiàn)交易全流程公開透明和資源共享。然而，在各地公共資源交易平臺(tái)整合的實(shí)踐中，交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能這一定位卻“變味了”。究其原因，業(yè)內(nèi)多數(shù)人士認(rèn)為，還是對(duì)交易平臺(tái)定位的理解不正確所致。

曲解公共服務(wù)職能定位，后續(xù)問題接踵而至

公共資源交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能定位具體指什么？63號(hào)文中雖提及了這一概念，但無明確定義，政府采購業(yè)界對(duì)此也沒有統(tǒng)一的定論，但多位專家表示，公共資源交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)為交易主體提供全流程的各類服務(wù)。

“公共服務(wù)是一個(gè)非常寬泛的詞語，一般認(rèn)為，凡是由公共部門或準(zhǔn)公共部門提供的能夠滿足公共利益需要的公共產(chǎn)品或服務(wù)都屬于公共服務(wù)。至于公共服務(wù)是指僅滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種需求，還是指既包括滿足公民的需要，也包括滿足公共部門、企業(yè)等所有主體需求的產(chǎn)品或服務(wù)，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成一致意見。”中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究中心、公共資源交易研究中心教授王叢虎認(rèn)為，公共資源交易的性質(zhì)決定了交易平臺(tái)的性質(zhì)和定位，交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能應(yīng)該是指，既要服務(wù)于政府等公共部門，還要服務(wù)市場主體和普通公民等各類行為人。

深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳則給出了更為具象的答案。汪泳認(rèn)為，63號(hào)文提到的公共服務(wù)是指，通過操作系統(tǒng)提供交易全流程的服務(wù)，具體包括咨詢服務(wù)、登記服務(wù)、場地服務(wù)、信息公開服務(wù)、交易過程服務(wù)、檔案服務(wù)和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)服務(wù)等。由此也不難理解，交易平臺(tái)更像是一個(gè)服務(wù)場所、服務(wù)平臺(tái)，并不具備政府采購等交易活動(dòng)的監(jiān)督管理職能。

針對(duì)上述解釋，有人也表示疑惑：“根據(jù)63號(hào)文的要求，公共資源交易平臺(tái)的定位就是為各類交易主體提供公共服務(wù)，在統(tǒng)一的平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)信息和資源共享，依法推進(jìn)公共資源交易高效規(guī)范運(yùn)行，這難道和各類交易主體按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作不沖突嗎？”

對(duì)此，南京審計(jì)大學(xué)副校長裴育用一個(gè)形象的比喻作出了解答：“這就像高速公路，只要按照高速公路的基本要求上路即可，至于公路上跑的是什么類型的車、怎么跑、靠什么動(dòng)力來跑，這些都是駕駛?cè)俗约旱氖虑椤！?/span>

然而，據(jù)多位受訪者“吐槽”，實(shí)務(wù)操作中，部分地區(qū)有意或無意地曲解了公共資源交易平臺(tái)的公共服務(wù)職能定位，抑或是無限放大了這種服務(wù)職能，為公共資源交易活動(dòng)增設(shè)各類“門檻”，違法干預(yù)交易主體的自主權(quán)，或是由監(jiān)督管理替代服務(wù)，監(jiān)管缺位、越位和錯(cuò)位現(xiàn)象不同程度存在，甚至有人把公共服務(wù)與公共權(quán)力相掛鉤，引發(fā)了一系列問題，典型的如集中采購機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位被剝奪、財(cái)政部門對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)“旁落”、資源非但沒有共享還造成了浪費(fèi)等，背離了公共資源交易平臺(tái)整合的初衷和基本原則。

誤解“進(jìn)平臺(tái)”概念，將“進(jìn)平臺(tái)”等同于“進(jìn)中心”“進(jìn)場”

63號(hào)文發(fā)布以來，各地加快公共資源交易平臺(tái)整合步伐，走出了模式各異的路子。像上海等地只是將政府采購所有的信息通過系統(tǒng)接口與當(dāng)?shù)毓操Y源交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行對(duì)接，更多的地方則是成立了公共資源交易中心這一機(jī)構(gòu)，將政府采購中心并入交易中心，要么“一套班子，兩塊牌子”，要么取消采購中心的獨(dú)立法人地位，政府集中采購機(jī)構(gòu)不復(fù)存在，還有的地方建起樓堂館所，強(qiáng)制政府采購必須進(jìn)場交易。

那么，如何評(píng)價(jià)這幾種做法？

“個(gè)人比較支持上海等地借助電子化完成公共資源交易平臺(tái)整合的做法。那種認(rèn)為成立交易中心、將政府采購等各類交易活動(dòng)‘進(jìn)中心’‘進(jìn)場’實(shí)施，就算是完成了公共資源交易平臺(tái)整合的做法，其實(shí)在后續(xù)交易活動(dòng)的組織實(shí)施過程中，會(huì)出現(xiàn)更多爭端和矛盾，有些問題甚至是無解的。以政府采購為例，單一來源、詢價(jià)等非招標(biāo)采購項(xiàng)目，其實(shí)是不需要場所的，也無需‘進(jìn)平臺(tái)’‘進(jìn)場’交易，整合構(gòu)建無形的電子化交易平臺(tái)更為適宜?！币晃粚＜姨寡?。

王叢虎表示，首先要厘清交易平臺(tái)的概念。公共資源交易平臺(tái)是指實(shí)施統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)、具備開放共享的公共資源交易電子服務(wù)系統(tǒng)和規(guī)范透明的運(yùn)行機(jī)制，以及為市場主體、社會(huì)公眾、行政監(jiān)督管理部門等提供公共資源交易綜合服務(wù)的體系。不難看出，公共資源交易平臺(tái)包括有形的交易場所和無形的網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)，但無論怎樣，都必須遵循統(tǒng)一的制度和標(biāo)準(zhǔn)、公開透明，并且能為各類監(jiān)督者和市場主體提供必要的服務(wù)。

“但這并不代表‘進(jìn)平臺(tái)’就等于‘進(jìn)中心’‘進(jìn)場’?！焙笔h川市公共資源交易中心倪劍龍?zhí)嵝训馈?/span>

“進(jìn)平臺(tái)”不等于“進(jìn)中心”，集中采購機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位應(yīng)保留，采訪中，多位專家給出了這樣的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，公共資源交易中心是公共資源交易平臺(tái)的組織機(jī)構(gòu)之一，是平臺(tái)整合的產(chǎn)物，也是在各級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)成立之后才出現(xiàn)的新組織。但這并不是要求政府采購要進(jìn)入公共資源交易中心才能進(jìn)行交易，63號(hào)文的初衷其實(shí)是建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。另外需要說明的是，我國《政府采購法》第十六條第二款明確，集中采購機(jī)構(gòu)是非營利事業(yè)法人，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。在《政府采購法》完成修改之前，集中采購機(jī)構(gòu)的獨(dú)立事業(yè)法人地位并沒有改變。即使是將集采機(jī)構(gòu)“并入”交易中心，也不應(yīng)取消其獨(dú)立的事業(yè)單位法人身份，只是將其交易業(yè)務(wù)接入公共資源交易大平臺(tái)而已。早在2014年財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于公共資源交易中心開展政府采購活動(dòng)有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫［2014］165號(hào)）中就明確要求，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)保留獨(dú)立的法人地位，依法承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，體現(xiàn)集中采購機(jī)構(gòu)的公益性特征。但是，仍有不少地方直接將集采機(jī)構(gòu)“并入”公共資源交易中心，且取消其獨(dú)立的事業(yè)單位法人地位，而這些地方的交易中心又大多是盈利性質(zhì)的，與集采機(jī)構(gòu)的非營利性、公益性背道而馳。有受訪者認(rèn)為，實(shí)際上，這種直接“并入”需要地方人大或常委會(huì)的特別授權(quán)，否則，如果沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，即是違法的。獲得法律法規(guī)的特別授權(quán)，是許多直接將集采機(jī)構(gòu)“并入”公共資源交易中心并取消其獨(dú)立事業(yè)單位法人地位的必要條件。

“進(jìn)平臺(tái)”不等于“進(jìn)場”，互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢應(yīng)得到有效發(fā)揮，對(duì)于很多社會(huì)代理機(jī)構(gòu)而言更是如此。“63號(hào)文印發(fā)之前，全國各種公共資源交易中心泛濫且管理混亂，個(gè)人認(rèn)為，63號(hào)文的本意是想通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)把各種交易平臺(tái)聯(lián)起來、用起來，即所謂的資源共享?！焙Ｄ戏频峡苏袠?biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明表示，現(xiàn)在很多地方要求所有的政府采購項(xiàng)目必須進(jìn)場交易，采購業(yè)務(wù)流程中的每一步都要通過線下操作，這樣做完全忽視了互聯(lián)網(wǎng)的作用，而這些操作本來是可以線上完成的。

倪劍龍也認(rèn)為，公共資源交易平臺(tái)整合的目的是打造公共資源交易全國一張網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)下無交易、網(wǎng)上全公開。過于重視有形場所的構(gòu)建，硬性要求政府采購等交易活動(dòng)“進(jìn)場”交易，忽視了電子化交易平臺(tái)的構(gòu)建和應(yīng)用，不符合公共資源交易改革的本意。

多位專家指出，不少地方將平臺(tái)整合等同于“進(jìn)中心”“進(jìn)場”交易，根本原因還是對(duì)公共資源交易平臺(tái)的性質(zhì)、概念及其公共服務(wù)職能定位的認(rèn)識(shí)不準(zhǔn)確，一步錯(cuò)，步步錯(cuò)。個(gè)別地方學(xué)法、守法意識(shí)淡薄，甚至出現(xiàn)行政權(quán)力大于法律權(quán)力，地方政府令凌駕于法律之上的現(xiàn)象，加重了人們的誤解和執(zhí)行中的偏差。此外，可能還存在資金、人員方面利益驅(qū)動(dòng)等更為復(fù)雜的因素。

錯(cuò)解權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，“管采不分”問題卷土重來

我國政府采購實(shí)行管理職能與執(zhí)行職能分離的管理體制，即管理者作為“裁判員”負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督管理，執(zhí)行者作為“運(yùn)動(dòng)員”負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)的組織實(shí)施和政策執(zhí)行。隨著《政府采購法》及其配套法規(guī)規(guī)章制度的實(shí)施，我國政府采購管理職能與操作職能日趨完善，形成了分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制。然而，在公共資源交易平臺(tái)整合過程中，“管采不分”的老問題“卷土重來”。

據(jù)知情人士透露，合肥市政府采購中心與公共資源交易中心整合后，該市把財(cái)政部門對(duì)政府采購活動(dòng)的監(jiān)管權(quán)通過地方立法的形式交給了公共資源交易監(jiān)督管理局，而該局為交易中心的上級(jí)管理機(jī)構(gòu)。為了解相關(guān)情況，記者撥通了合肥市財(cái)政局的電話。當(dāng)問及政府采購監(jiān)管權(quán)是否已被授權(quán)出去的問題時(shí)，接電話的工作人員回答略顯遲疑：“我們只是初步擬了方案，還沒有獲得正式批準(zhǔn)。”

盡管記者沒有得到明確的回答，“管采不分”的問題卻可見一斑。據(jù)了解，公共資源交易平臺(tái)整合中，不少地區(qū)采用“一委一辦一中心”模式，即成立公共資源交易管理委員會(huì)，由地方政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任、副主任，各有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員，負(fù)責(zé)公共資源交易的決策協(xié)調(diào)工作；管委會(huì)下設(shè)公共資源交易監(jiān)督管理辦公室（監(jiān)督管理局）、公共資源交易中心，由監(jiān)管辦（局）行使政府采購等交易活動(dòng)的監(jiān)督管理權(quán)，交易中心負(fù)責(zé)政府采購等具體業(yè)務(wù)，形成了新的“管采不分”“管辦不分”，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這樣的改革更像是一種倒退。

黨的十七大報(bào)告明確提出，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制；63號(hào)文也要求，按照管辦分離、依法監(jiān)管的要求，進(jìn)一步減少政府對(duì)交易活動(dòng)的行政干預(yù)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管和信用管理，創(chuàng)新電子化監(jiān)管手段，健全行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制；財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)工作方案有關(guān)問題的通知》（財(cái)庫[2015]163號(hào)）進(jìn)一步明確，各級(jí)財(cái)政部門作為法定的政府采購監(jiān)督管理部門，要在堅(jiān)持“管采分離”管理體制的基礎(chǔ)上，按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，進(jìn)一步完善政府采購管理體制，健全與監(jiān)察、審計(jì)部門協(xié)作配合的監(jiān)管機(jī)制，防止權(quán)力濫用。

“政府采購的管采分離問題屢次被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，是值得我們關(guān)注和思考的。在公共資源交易平臺(tái)整合過程中，無論是通過地方立法還是規(guī)范性文件將財(cái)政部門的監(jiān)管權(quán)授予其他部門，都必須堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是合法性原則，即委托和授權(quán)必須于法有據(jù)，符合法定權(quán)限、法定程序和法定內(nèi)容；二是管采分離原則，即負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)和具體執(zhí)行采購的機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格分開，且分屬不同的獨(dú)立法人單位。否則，就會(huì)削弱對(duì)政府采購的監(jiān)督管理?！蓖粲局赋觥?/span>

“各地做法不一，這也是改革的必經(jīng)之路，應(yīng)給予一定的寬容，‘讓子彈飛一會(huì)兒’?！币晃徊辉竿嘎缎彰臉I(yè)內(nèi)專家表示。

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