如何借助大數(shù)據(jù)分析完善政府采購制度

【瞭望臺：大數(shù)據(jù)分析在政采領(lǐng)域中的應(yīng)用】

如何借助大數(shù)據(jù)分析完善政府采購制度

■ 本報記者 楊文君

近日，某地公共資源交易中心出具了一份關(guān)于工程招投標(biāo)領(lǐng)域圍標(biāo)串標(biāo)查處的大數(shù)據(jù)分析報告（以下簡稱《報告》），其一經(jīng)發(fā)布，立刻引發(fā)業(yè)內(nèi)熱議，政府采購大數(shù)據(jù)分析的“適格”問題、利弊探討以及操作應(yīng)用更成為了關(guān)注的焦點(diǎn)。而利用大數(shù)據(jù)分析手段促進(jìn)政府采購制度完善的觀點(diǎn)也在業(yè)界達(dá)成了共識。

事實(shí)上，如今的政府采購領(lǐng)域，各種數(shù)據(jù)、圖表、報告讓人應(yīng)接不暇。

記者在某地政府采購業(yè)務(wù)交流群里也經(jīng)常聽到這樣的聲音：“有幾家供應(yīng)商總是到各地質(zhì)疑投訴，我們每個地方都做個分析，用數(shù)據(jù)說話吧。”

“這家公司上一年度參與投標(biāo)100余次，怎么一次都沒中標(biāo)？它是不是‘僵尸企業(yè)’？重點(diǎn)查一下。”東部某代理機(jī)構(gòu)的相關(guān)負(fù)責(zé)人指著一份數(shù)據(jù)分析報告疑惑道。

……

大數(shù)據(jù)分析逐漸走入政府采購的視野。

大數(shù)據(jù)分析有模有樣：大樣本，高科技

近年來，大數(shù)據(jù)分析對各行各業(yè)的人來說并不是一個陌生的字眼兒。但它是什么？有著怎樣的特征？卻很少有人能說得明白。

“一般意義上的數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析是指，應(yīng)用適當(dāng)?shù)慕y(tǒng)計分析方法對收集來的數(shù)據(jù)進(jìn)行探索，對數(shù)據(jù)加以詳細(xì)研究和概括，提取有用信息并形成結(jié)論?！蹦暇徲嫶髮W(xué)副校長裴育告訴記者，大數(shù)據(jù)又稱巨量資料，表明所涉及的資料量巨大到無法透過目前主流軟件工具在合理時間內(nèi)擷取、管理、處理，并整理成為幫助企業(yè)經(jīng)營決策的資訊。通常業(yè)界用4V來概括大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)。一是數(shù)據(jù)體量巨大（Volume）；二是處理速度快（Velocity）；三是數(shù)據(jù)類型繁多（Variety），商業(yè)價值高；四是價值密度低（Veracity）。雖然大數(shù)據(jù)離不開傳統(tǒng)統(tǒng)計方法與技術(shù)，但其應(yīng)用的效果遠(yuǎn)非傳統(tǒng)統(tǒng)計分析手段能夠達(dá)到的。

“大數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計分析有著明顯的區(qū)別?！比A為技術(shù)有限公司的一名技術(shù)人員指出，大數(shù)據(jù)分析的方法屬于統(tǒng)計分析的范疇，但是，大數(shù)據(jù)分析的概念很大一部分是技術(shù)，如，大數(shù)據(jù)的存儲和計算，這些是統(tǒng)計分析中沒有的。另外，統(tǒng)計分析的一大分支是小樣本集的測算，這就根本不屬于大數(shù)據(jù)分析了。比如，在醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，某些病例的患者在全世界也沒有很多，如果再限制年齡段，可能人就更少了，百十號人也是有可能的。那么，在這種數(shù)據(jù)量下的統(tǒng)計分析方法非常多。從方法上看，統(tǒng)計分析的范圍更廣。

總之，關(guān)于何為大數(shù)據(jù)分析的問題，大樣本以及更為復(fù)雜的數(shù)據(jù)處理技術(shù)是眾多專業(yè)人士給出的答案。

此外，記者在翻看上述《報告》時發(fā)現(xiàn)，其是對該省工程招標(biāo)領(lǐng)域近三年來各類交易數(shù)據(jù)的全量分析，共計涵蓋22000余個標(biāo)段交易信息，包含21000多項投標(biāo)和報價信息。

當(dāng)被問及這份《報告》能否構(gòu)成真正的大數(shù)據(jù)分析時，中國政法大學(xué)教授成協(xié)中表示，大數(shù)據(jù)分析的前提是，樣本數(shù)據(jù)足夠龐大，能夠把相關(guān)領(lǐng)域的信息全部囊括進(jìn)來?！秷蟾妗方y(tǒng)計更多的是該地公共資源交易平臺工程招標(biāo)領(lǐng)域的信息，其他行業(yè)、地域都沒有涉獵，樣本規(guī)模相對有限，不屬于嚴(yán)格意義上的大數(shù)據(jù)分析。

“這份《報告》雖稱不上廣泛意義上的大數(shù)據(jù)分析。但就目前公共資源交易領(lǐng)域來講，其已經(jīng)是最貼近大數(shù)據(jù)分析概念的了?？v觀以往的一些數(shù)據(jù)分析，都是簡單地停留在統(tǒng)計分析階段。同時，此《報告》已經(jīng)在探索圍標(biāo)、串標(biāo)等行為數(shù)據(jù)了?！蹦炒頇C(jī)構(gòu)的工作人員這樣認(rèn)為。

《報告》結(jié)果有利有弊：可借鑒，多問題

該份報告呈現(xiàn)的結(jié)果好似“雙面膠”，既有可借鑒的意義，也面臨眾多實(shí)踐難題。

據(jù)了解，依托于大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，該地公共資源交易中心大數(shù)據(jù)分析以及挖掘工作早在2014年便已開始，如今在全省交易中心數(shù)據(jù)庫“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)互通”的大背景下，交易大數(shù)據(jù)運(yùn)用已是全國領(lǐng)先水平?！坝職饪杉巍笔窃S多業(yè)內(nèi)專家給出的評價。

“這是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的一個經(jīng)典做法，值得在各個領(lǐng)域中推廣應(yīng)用，透過這份報告，說明提高政府采購領(lǐng)域透明度在當(dāng)下是完全能夠做到的，關(guān)鍵看各地是否愿意這樣做，這樣做之后如何應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種問題或風(fēng)險。因此，可以說，該地敢于公開這些數(shù)據(jù)，有著吃螃蟹的勇氣，這對全國政府采購起到了一定示范作用。”裴育說道。

政府采購專家宋雅琴也表示，數(shù)據(jù)時代，信息公開真正實(shí)現(xiàn)了留痕、可追蹤、可分析的功能，讓低級的圍標(biāo)串標(biāo)行為無處遁形。該地公共資源交易中心能公開這些數(shù)據(jù)的確很有勇氣，一定程度上也是因?yàn)楣操Y源交易中心不是監(jiān)管部門，沒有“自曝家丑”的壓力。

此外，記者在采訪中了解到，這份報告對治理政府采購串標(biāo)行為提供了可參考的方法。對此，成協(xié)中指出，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）對串標(biāo)的界定是比較簡單的，列舉的幾種串標(biāo)和惡意串標(biāo)情形也比較典型，但存在舉證困難的問題。比如，協(xié)商投標(biāo)、約定中標(biāo)、約定放棄投標(biāo)等行為都是當(dāng)事人秘密進(jìn)行的，很難掌握錄音錄像等證據(jù)，實(shí)踐中針對串標(biāo)的質(zhì)疑投訴很少得到承認(rèn)，主要理由就是證據(jù)不足。像保證金從同一賬戶轉(zhuǎn)出，投標(biāo)文件相似等是比較簡單、形式化的線索，別有用心的供應(yīng)商是很容易規(guī)避的。

然而，理論憧憬總是和現(xiàn)實(shí)碰壁，上述代理機(jī)構(gòu)的工作人員指出了類似于《報告》這種大數(shù)據(jù)分析在治理政府采購圍標(biāo)、串標(biāo)方面的問題。他告訴記者：“大數(shù)據(jù)只能輔助監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)線索，提出預(yù)警，但如果直接運(yùn)用它去實(shí)施監(jiān)管，無上位法可依，也缺乏說服力。比如，某家供應(yīng)商一年投了200多次標(biāo)，就是沒有中標(biāo)，這只能說現(xiàn)象不合理，但不能說它不合法。”

“《報告》這種做法一般都是內(nèi)部應(yīng)用，不宜公開，因?yàn)橐坏┻@樣操作，市場主體和監(jiān)管部門都會比較被動。實(shí)際上，大數(shù)據(jù)分析報告應(yīng)用本身存在一定的局限性，供應(yīng)商不懼怕，監(jiān)管部門也不能據(jù)此進(jìn)行處罰?！痹撁ぷ魅藛T進(jìn)一步指出。

大數(shù)據(jù)應(yīng)用有難有易：面上做，根里挖

面對數(shù)據(jù)發(fā)力的浪潮，政府采購該如何應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析，讓大數(shù)據(jù)在政府采購制度完善方面真正發(fā)揮“大作用”？這是業(yè)內(nèi)需要隨時代更迭變換面臨的新話題。

成協(xié)中指出：“數(shù)據(jù)的使用需注意兩個問題。一方面，數(shù)據(jù)結(jié)果的有效性取決于數(shù)據(jù)樣本的整全性，樣本比較完備，數(shù)據(jù)才能更有針對性和代表性。另一方面，大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的應(yīng)用，通常是起到預(yù)測和調(diào)整資源分配的一個作用，比如在交通領(lǐng)域，通過大數(shù)據(jù)分析可以知曉大家出行的時間段和高峰擁堵地點(diǎn)等，其根本上是為了調(diào)配交通資源，調(diào)整出行時間，對未來的活動提供指引和預(yù)測。以《報告》提供的數(shù)據(jù)分析結(jié)果為例，其不能作為不同供應(yīng)商之間串標(biāo)判斷的直接證據(jù)，它只是一種可能性，需要進(jìn)一步核實(shí)?！?/span>

至于如何在政府采購領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)分析，成協(xié)中建議，要有足夠多的數(shù)據(jù)，借助目前正在推廣的公共資源交易平臺，形成并擴(kuò)大數(shù)據(jù)規(guī)模，整合數(shù)據(jù)信息；借鑒云計算、數(shù)據(jù)處理等信息技術(shù)，提高大數(shù)據(jù)處理能力，得出有價值的信息；規(guī)范大數(shù)據(jù)分析結(jié)果的應(yīng)用，提升它對未來監(jiān)管的重點(diǎn)方向，提高風(fēng)險預(yù)測和防范能力，而不能將其作為認(rèn)定行政違法的直接依據(jù)。

關(guān)于信息技術(shù)的借用，有專家提到了兩種方法。利用時序模擬算法對交易市場相關(guān)數(shù)據(jù)變化，對政策發(fā)布前后數(shù)據(jù)模擬推演對比，直觀顯示政府采購政策發(fā)布后，交易市場各維度數(shù)據(jù)的變化情況，量化評估政策執(zhí)行效果，為制定及優(yōu)化相關(guān)法規(guī)制度和政策措施提供數(shù)據(jù)支持。抑或是利用深度分析產(chǎn)生為省市政府在經(jīng)濟(jì)宏觀決策方面提供數(shù)據(jù)依據(jù)。宏觀經(jīng)濟(jì)管理中利用先行指標(biāo)的變化來預(yù)測經(jīng)濟(jì)走勢，這種方法對決策的前瞻性與針對性具有重要意義。

“我們還希望可以從立法的角度出發(fā)，比如在《中華人民共和國政府采購法》或《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》中，對大數(shù)據(jù)治理圍標(biāo)串標(biāo)等違法行為的做法加以體現(xiàn)。”有專家提議。

“根兒上治理”，制度問題要深挖?！霸诠こ陶袠?biāo)領(lǐng)域，投標(biāo)人對中標(biāo)結(jié)果完全不可預(yù)期，靠數(shù)量去碰運(yùn)氣，這根本上是制度的問題?！焙鲜∝斦d政府采購處調(diào)研員印鐵軍表示，大數(shù)據(jù)分析報告揭開了圍標(biāo)串標(biāo)的“冰山一角”，但作為一種技術(shù)手段，它不可能解決根本問題。政府采購招標(biāo)特別是貨物招標(biāo)，較高的價格權(quán)重是防止串標(biāo)的利器，加上符合性審查、不允許轉(zhuǎn)包這兩個措施，也增加了供應(yīng)商圍標(biāo)的難度。進(jìn)一步完善以滿足全部實(shí)質(zhì)性需求和低價競爭為核心的交易機(jī)制，進(jìn)一步落實(shí)采購人主體責(zé)任，才是政府采購預(yù)防和治理圍標(biāo)串標(biāo)的“終極”手段。

“《報告》中針對的圍標(biāo)串標(biāo)行為，其背后的原因要深入挖掘。”宋雅琴也提出，目前需要回答的是，現(xiàn)行的招標(biāo)制度究竟能不能承擔(dān)起為招標(biāo)人需求匹配市場資源、發(fā)動市場競爭、發(fā)現(xiàn)市場合理價格功能等責(zé)任。如果答案是否定的，那么癥結(jié)究竟在哪里？

“這事不完全是企業(yè)的問題，表明招標(biāo)機(jī)制本身有紕漏。我不主張簡單地譴責(zé)那些投標(biāo)人，有空可鉆的制度往往會導(dǎo)致劣幣泛濫，問題還是要從根本的制度著手?！彼窝徘僬f。

西部某招標(biāo)有限公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，在政府采購項目中，有些供應(yīng)商充當(dāng)“陪標(biāo)專業(yè)戶”，并收取一定費(fèi)用；有些供應(yīng)商作為“質(zhì)疑專業(yè)戶”，成立的目的是購買招標(biāo)文件進(jìn)行質(zhì)疑，不管采購需求有無違法違規(guī)問題，只要其“主人”認(rèn)為有滿足不了的要求，便進(jìn)行質(zhì)疑甚至投訴，以搗亂為宗旨。上述情況，當(dāng)然也可通過交易數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、挖掘。“只是當(dāng)這些數(shù)據(jù)、分析報告擺在監(jiān)督部門面前時，它就變成了一道應(yīng)用題，如何完善法規(guī)、如何整合資源、如何有力打擊、如何凈化市場，才是所有人最應(yīng)該關(guān)注的?！痹撁?fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

高處著眼，應(yīng)用范圍可擴(kuò)大。“政府采購數(shù)據(jù)是黃金，它的作用決不僅限于政府采購領(lǐng)域。像預(yù)算、決算、評審和審計等市場形成的數(shù)據(jù)，其‘被需要指數(shù)’事實(shí)上也很高?！比A北某地財政局政府采購管理處的有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過大數(shù)據(jù)分析，可以找到本地區(qū)，各單位政府采購的規(guī)律，這非常重要，其作用決不局限于監(jiān)管。

“隨著數(shù)據(jù)說話時代的到來，政府信息公開的范圍可以逐漸擴(kuò)大。”有聲音認(rèn)為。

“大數(shù)據(jù)分析是工具，制度完善是根本，推廣應(yīng)用看未來。讓大數(shù)據(jù)分析在完善政府采購制度中成為‘催化劑’‘助推器’?！辈稍L中，此類觀點(diǎn)多次入耳，有擔(dān)憂，但也更具信心。

短評

給大數(shù)據(jù)分析報告一些寬容和勇氣

■ 本報記者 楊文君

記者在采訪中了解到，各地政府采購都在探索大數(shù)據(jù)分析的應(yīng)用，但卻沒有出具嚴(yán)格意義上的大數(shù)據(jù)分析報告。原因歸結(jié)為主要兩點(diǎn)，缺乏大樣本量的數(shù)據(jù)以及公開發(fā)布的“魄力”。

事實(shí)上，像報道中類似的大數(shù)據(jù)分析報告基本上是內(nèi)部文件，在現(xiàn)有的技術(shù)條件、體制機(jī)制以及輿論環(huán)境下，各地并不愿將此種文件公諸于眾。因而有專家呼吁：“大數(shù)據(jù)分析在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用尚屬于探索階段，別把這樣的報告推到風(fēng)口浪尖上，應(yīng)給予一定的寬容度，讓大數(shù)據(jù)分析報告的公開更具勇氣?！?/span>

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。