柔性方式規(guī)制的實(shí)施效果強(qiáng)于“一刀切”

【關(guān)注工信部《及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》】

編者按：

10月11日，本報(bào)刊發(fā)《給〈及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿〉提幾點(diǎn)建議》一文，就工業(yè)和信息化部相關(guān)文件中付款期限等內(nèi)容的規(guī)定做了探討，引發(fā)各界關(guān)注和熱議。本期，我們特推出幾位專家的觀點(diǎn)，為該辦法建言獻(xiàn)策。

柔性方式規(guī)制的實(shí)施效果強(qiáng)于“一刀切”

■ 余寅同

2019年9月，工業(yè)和信息化部就《及時(shí)支付中小企業(yè)款項(xiàng)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。《征求意見(jiàn)稿》就國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)向從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的付款期限以及預(yù)留質(zhì)保金的返還期限作了具體規(guī)定，在相關(guān)領(lǐng)域引起一定爭(zhēng)議。贊成者認(rèn)為，該規(guī)定針對(duì)當(dāng)前中小企業(yè)參與市場(chǎng)活動(dòng)中的實(shí)際問(wèn)題予以規(guī)范，對(duì)維護(hù)中小企業(yè)利益具有積極意義；反對(duì)者認(rèn)為，其以行政手段介入具體市場(chǎng)活動(dòng)，尤其是對(duì)大型企業(yè)與中小企業(yè)間的合同行為作出具體規(guī)定，似有以行政權(quán)力干涉市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自主權(quán)之嫌。對(duì)此爭(zhēng)議，筆者認(rèn)為，可從問(wèn)題癥結(jié)、政府定位與解決路徑三方面進(jìn)行分析。

國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)的癥結(jié)在于其強(qiáng)勢(shì)地位缺乏必要制約

正如隨《征求意見(jiàn)稿》一并發(fā)布的起草說(shuō)明中所說(shuō)的，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)的癥結(jié)在于其市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位的濫用，致使中小企業(yè)面對(duì)拖欠款項(xiàng)不愿、不敢乃至于不能主張權(quán)利。誠(chéng)然，理論上講，中小企業(yè)可以通過(guò)訴訟、仲裁等途徑要求采購(gòu)方按合同約定支付款項(xiàng)，但相對(duì)較長(zhǎng)的訴訟或仲裁周期，以及因訴訟可能對(duì)自身業(yè)務(wù)造成的不利影響，致使中小企業(yè)實(shí)際上很少采用這種方式向采購(gòu)方維權(quán)。因此，通過(guò)政策法規(guī)形式對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)的行為進(jìn)行規(guī)制，使中小企業(yè)在與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)交易時(shí)的地位得到提升，對(duì)維護(hù)中小企業(yè)利益確有積極意義。但同時(shí)，如何對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)濫用優(yōu)勢(shì)地位的沖動(dòng)進(jìn)行制約，使其能夠以一種更加平等的心態(tài)與中小企業(yè)進(jìn)行交易活動(dòng)，才是解決此類問(wèn)題的根本辦法。

解決國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)問(wèn)題應(yīng)明確政府定位，凝聚各方合力

各方爭(zhēng)議的核心點(diǎn)，在于政府是否應(yīng)當(dāng)以行政手段介入具體市場(chǎng)活動(dòng)。關(guān)于“行政權(quán)力能否干預(yù)市場(chǎng)主體的具體交易活動(dòng)”的問(wèn)題，事實(shí)上，很難說(shuō)世界上有哪個(gè)國(guó)家的行政力量完全沒(méi)有介入市場(chǎng)主體的具體交易活動(dòng)，也很難說(shuō)這種行政力量介入市場(chǎng)主體具體交易活動(dòng)的行為必然違反市場(chǎng)精神?！墩髑笠庖?jiàn)稿》起草說(shuō)明也指出，美國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家都出臺(tái)過(guò)規(guī)范遲延支付方面的法律。各國(guó)間的差別，不在于行政力量是否應(yīng)當(dāng)介入具體交易活動(dòng)，而在于介入的方式。故筆者認(rèn)為，解決爭(zhēng)議的關(guān)鍵也在于如何介入。以法律法規(guī)形式對(duì)遲延支付進(jìn)行規(guī)制的做法在國(guó)外已有先例，且已經(jīng)取得了一定成效，因此并無(wú)不妥。就具體的制定主體來(lái)說(shuō)，工業(yè)和信息化部作為國(guó)務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議召集單位，作為出臺(tái)《征求意見(jiàn)稿》的牽頭部門(mén)也較為恰當(dāng)。但需要注意的是，《征求意見(jiàn)稿》的內(nèi)容涉及財(cái)政、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理和市場(chǎng)監(jiān)管等有關(guān)部門(mén)，而《征求意見(jiàn)稿》起草說(shuō)明卻未對(duì)其他部門(mén)的態(tài)度進(jìn)行說(shuō)明，難免使人對(duì)《征求意見(jiàn)稿》的實(shí)施效果產(chǎn)生擔(dān)憂。

對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)問(wèn)題應(yīng)形成系統(tǒng)性的解決思路

此次爭(zhēng)議的另一個(gè)重點(diǎn)，在于《征求意見(jiàn)稿》對(duì)付款期限和預(yù)留質(zhì)保金期限作出了統(tǒng)一具體的規(guī)定。其第九條明確，“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)從中小企業(yè)采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)付款；合同另有約定的，付款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)60日?！闭\(chéng)然，這種“一刀切”的做法能夠在最大限度上對(duì)中小企業(yè)的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，避免個(gè)別國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)通過(guò)其他方式規(guī)避這一規(guī)定。但從另外一個(gè)角度看，這種統(tǒng)一規(guī)定也難以適應(yīng)多種形式的市場(chǎng)交易活動(dòng)。如交易活動(dòng)采用分期付款的形式，如何確定付款期限？《征求意見(jiàn)稿》并未作出區(qū)別規(guī)定。如果一項(xiàng)規(guī)定未能充分考慮各類實(shí)際情況，那么很有可能因缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而成為一紙空文。

就《征求意見(jiàn)稿》而言，可考慮從以下方面對(duì)相關(guān)規(guī)定作進(jìn)一步完善。一是主體方面，區(qū)分不同主體，對(duì)拖欠中小企業(yè)款項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位拖欠中小企業(yè)貨款的問(wèn)題，可以由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)大型企業(yè)中國(guó)有企業(yè)拖欠中小企業(yè)貨款的問(wèn)題，可以由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管；對(duì)大型企業(yè)中非國(guó)有企業(yè)拖欠中小企業(yè)貨款的問(wèn)題，可以由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。二是手段方面，除行政強(qiáng)制手段外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)中國(guó)有企業(yè)拖欠中小企業(yè)貨款的問(wèn)題，可以采用考核、評(píng)價(jià)等內(nèi)部監(jiān)管手段進(jìn)行規(guī)制，對(duì)大型企業(yè)中非國(guó)有企業(yè)拖欠中小企業(yè)貨款的問(wèn)題，可以采用信用監(jiān)管等柔性方式進(jìn)行規(guī)制（這點(diǎn)在《征求意見(jiàn)稿》中已有規(guī)定，建議予以強(qiáng)化）。同時(shí)，充分利用國(guó)務(wù)院減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)部際聯(lián)席會(huì)議和各類中小企業(yè)保護(hù)機(jī)制，廣泛搜集拖欠中小企業(yè)貨款的具體案例，針對(duì)典型案例提出相應(yīng)的規(guī)制措施，形成長(zhǎng)效機(jī)制，從而達(dá)到充分保護(hù)中小企業(yè)權(quán)益的目的。

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