怎樣的監(jiān)管才是評(píng)審過程中的有效監(jiān)管

【一家之言】

怎樣的監(jiān)管才是評(píng)審過程中的有效監(jiān)管

■ 蔡錕

案件經(jīng)過

某年10月，經(jīng)煙臺(tái)市牟平區(qū)政府采購管理委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)，煙臺(tái)誠信招標(biāo)咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱“誠信公司”）受煙臺(tái)市牟平區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱“牟平區(qū)城管局”）委托，對(duì)窨井防護(hù)網(wǎng)采購進(jìn)行公開招標(biāo)，并發(fā)出《牟平區(qū)政府采購招標(biāo)文件》（以下簡(jiǎn)稱涉案招標(biāo)文件）。該招標(biāo)文件中規(guī)定：“產(chǎn)品適用范圍及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范：適用各種口徑的市政井、電力井、通訊井、自來水井、檢查井、燃?xì)饩雀鞣N地下井。質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行山東省質(zhì)量監(jiān)督局備案的《Q／1621HJG001-2012》。產(chǎn)品外觀、拉力、沖擊、耐腐蝕等技術(shù)指標(biāo)經(jīng)省、國(guó)家質(zhì)檢部門監(jiān)測(cè)認(rèn)證，技術(shù)指標(biāo)均符合Q／1621HJG001-2012標(biāo)準(zhǔn)?！?/span>

山東惠民金工繩網(wǎng)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“惠民公司”）與河北五星電力設(shè)備有限公司（以下簡(jiǎn)稱“五星公司”）均系上述項(xiàng)目的投標(biāo)人。其中，五星公司的投標(biāo)產(chǎn)品采用的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《GB5725-2009 安全網(wǎng)》，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定其適用于建筑等高處作業(yè)場(chǎng)所使用，防止人員或物體墜落的安全網(wǎng)。當(dāng)年11月，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)議，五星公司為中標(biāo)人。

惠民公司不服涉案項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果，認(rèn)為涉案項(xiàng)目招標(biāo)過程中存在私自變更招標(biāo)文件質(zhì)量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等問題，于當(dāng)年11月20日向誠信公司及牟平區(qū)城管局提出質(zhì)疑。同年11月25日，牟平區(qū)城管局對(duì)惠民公司的質(zhì)疑作出回函，稱：“在本次招標(biāo)過程中五星公司采用的《安全網(wǎng)國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》GB5725-2009已涵蓋招標(biāo)文件中所要求的惠民公司制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q／1621HJ001-2012。招標(biāo)過程中，經(jīng)全體評(píng)委審查，GB5725-2009標(biāo)準(zhǔn)滿足本次招標(biāo)要求……”?；菝窆緦?duì)此回復(fù)不服，于當(dāng)年12月12日向煙臺(tái)市牟平區(qū)財(cái)政局（以下簡(jiǎn)稱“牟平區(qū)財(cái)政局”）提出投訴，投訴事項(xiàng)為：“1.被投訴人五星公司的投標(biāo)，其產(chǎn)品無產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、無質(zhì)檢報(bào)告、無產(chǎn)品合格證、無生產(chǎn)資格，是不合格的投標(biāo)人，應(yīng)予廢標(biāo)；2.評(píng)標(biāo)不透明、不公正、不合法。要求被告予以調(diào)查，并給予公正滿意的結(jié)果。”

當(dāng)年12月16日，牟平區(qū)財(cái)政局受理了惠民公司的投訴，12月24日，在調(diào)查后，牟平區(qū)財(cái)政局作出《投訴處理決定書》，認(rèn)定：五星公司資格要求及產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均符合招標(biāo)文件要求；評(píng)審過程符合《中華人民共和國(guó)政府采購法》及招標(biāo)文件，投訴人投訴無效，根據(jù)政府采購質(zhì)疑投訴的相關(guān)辦法，駁回了惠民公司的投訴。

惠民公司不服該投訴處理決定，向法院提起行政訴訟。

法院觀點(diǎn)

本案中，一審法院與二審法院的意見相左。

一審法院認(rèn)為，財(cái)政部門認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行調(diào)查取證，也可以組織投訴人和被投訴人當(dāng)面進(jìn)行質(zhì)證。本案中，惠民公司認(rèn)為本次政府采購活動(dòng)的中標(biāo)結(jié)果損害了自己的合法權(quán)益，在向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑后，因?qū)ο虿少徣?、采購代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意而提出投訴。牟平區(qū)財(cái)政局在法定期限內(nèi)受理后，依法定程序向相關(guān)部門即牟平區(qū)城管局、誠信公司及五星公司送達(dá)了投訴書副本，并要求三單位履行說明、提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)等義務(wù)。在三單位分別作出說明并提交證據(jù)后，牟平區(qū)財(cái)政局對(duì)政府采購備案資料進(jìn)行了書面審查，并對(duì)評(píng)標(biāo)評(píng)委進(jìn)行了調(diào)查，并以評(píng)標(biāo)委員會(huì)全體人員的統(tǒng)一回復(fù)作為依據(jù)。牟平區(qū)財(cái)政局根據(jù)調(diào)查結(jié)果作出的《投訴處理決定書》，事實(shí)根據(jù)清楚，法律依據(jù)明確、證據(jù)確實(shí)充分、程序合法。

據(jù)此，一審法院以證據(jù)不足為由，駁回了惠民公司的訴訟請(qǐng)求。

二審法院則明顯不同意一審法院意見。

二審法院認(rèn)為，牟平區(qū)財(cái)政局應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行監(jiān)督檢查職責(zé)，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審情況進(jìn)行認(rèn)真的監(jiān)督檢查。但是，牟平區(qū)財(cái)政局卻辯稱其于當(dāng)年12月23日對(duì)招標(biāo)過程中是否存在私自變更招標(biāo)文件質(zhì)量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)問題，向評(píng)標(biāo)委員會(huì)委員詢問是否存在上述問題，以評(píng)標(biāo)委員會(huì)全體人員的統(tǒng)一回復(fù)作為依據(jù)，明顯依據(jù)不足。牟平區(qū)財(cái)政局以評(píng)審委員獨(dú)立評(píng)標(biāo)，承擔(dān)評(píng)標(biāo)責(zé)任為由，回避其對(duì)惠民公司投訴事項(xiàng)的監(jiān)督檢查責(zé)任，無法律依據(jù)。同時(shí)，招標(biāo)文件規(guī)定中標(biāo)產(chǎn)品應(yīng)符合企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q／1621HJ001-2012，根據(jù)原《標(biāo)準(zhǔn)化法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)概念明顯不同，牟平區(qū)城管局對(duì)惠民公司的回復(fù)稱“GB5725-2009已涵蓋招標(biāo)文件中所要求的惠民公司制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q／1621HJ001-2012”，其應(yīng)舉出充分依據(jù)予以證實(shí)，其雖對(duì)惠民公司的投訴向牟平區(qū)財(cái)政局作出了書面陳述，但對(duì)此并未提交充分事實(shí)依據(jù)和有效證據(jù)證實(shí)；在此情況下，牟平區(qū)財(cái)政局應(yīng)當(dāng)履行必要的調(diào)查職責(zé)?，F(xiàn)牟平區(qū)財(cái)政局對(duì)牟平區(qū)城管局的前述回復(fù)并不能向法院提供充分有效的證據(jù)加以證明，說明牟平區(qū)財(cái)政局并未盡到調(diào)查職責(zé)。

據(jù)此，二審法院認(rèn)為一審判決認(rèn)定事實(shí)不清，牟平區(qū)財(cái)政局未查明具體事實(shí)，作出的投訴處理決定依據(jù)不足，明顯不當(dāng)，判決撤銷了一審判決并要求牟平區(qū)財(cái)政局限期重新作出投訴處理決定。

焦點(diǎn)分析

本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，對(duì)于供應(yīng)商提出之“涉案項(xiàng)目存在私自變更招標(biāo)文件質(zhì)量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等問題，評(píng)標(biāo)過程不透明、不公正、不合法”的投訴事項(xiàng)，作為政府采購監(jiān)管部門的牟平區(qū)財(cái)政局，僅依據(jù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)全體人員的統(tǒng)一回復(fù)即確認(rèn)該投訴事項(xiàng)不成立，是否回避了對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)標(biāo)過程的監(jiān)管，是否屬于未依法認(rèn)真履行調(diào)查職責(zé)？對(duì)此，一審法院認(rèn)為，牟平區(qū)財(cái)政局對(duì)涉案項(xiàng)目的政府采購備案資料進(jìn)行了書面審查，并對(duì)評(píng)標(biāo)評(píng)委進(jìn)行了調(diào)查，已充分履行了調(diào)查職責(zé)。但二審法院卻持相反觀點(diǎn)，其認(rèn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)專家的整體意見不能替代調(diào)查取證的過程，亦不能取代相關(guān)證據(jù)材料，財(cái)政部門僅以專家意見判定投訴事項(xiàng)是否成立，屬于對(duì)法定監(jiān)管職權(quán)的放棄，構(gòu)成怠于履行調(diào)查職責(zé)，由此作出的投訴處理決定事實(shí)依據(jù)明顯不足，應(yīng)予撤銷。

一直以來，政府采購的監(jiān)管對(duì)象重點(diǎn)集中于采購人以及供應(yīng)商，而對(duì)在每個(gè)政府采購項(xiàng)目中都會(huì)出現(xiàn)且對(duì)中標(biāo)結(jié)果具有實(shí)質(zhì)影響力的評(píng)標(biāo)委員會(huì)，卻常常忽略。也因此，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)過程如何才算合法依規(guī)、財(cái)政部門對(duì)這一評(píng)標(biāo)過程應(yīng)否監(jiān)管、如監(jiān)管的話應(yīng)如何監(jiān)管以及監(jiān)管到何種程度等問題到目前還存在一定的爭(zhēng)論。本案的出現(xiàn)，恰好可以幫助我們一一解答這些疑問。

首先，應(yīng)予確認(rèn)的是，政府采購項(xiàng)目中，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審過程和評(píng)審結(jié)果均依法屬于財(cái)政部門的監(jiān)管范圍。雖然，根據(jù)《實(shí)施條例》第四十一條的規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)按照客觀、公正、審慎的原則，根據(jù)采購文件規(guī)定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)審，并應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的評(píng)審意見承擔(dān)法律責(zé)任。但是，這里的“獨(dú)立評(píng)審”指向的是，評(píng)標(biāo)委員會(huì)委員應(yīng)秉持客觀中立的原則，不受外界干擾而純粹以自身的專業(yè)能力和認(rèn)知水平開展評(píng)審工作，并非指評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員享有脫離財(cái)政部門監(jiān)管的法外權(quán)力。而前述規(guī)定中“獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任”的表述以及《實(shí)施條例》第七十五條的規(guī)定，恰恰可以印證，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員在未依法獨(dú)立評(píng)審時(shí)，將面臨財(cái)政部門的監(jiān)管和處罰。此外，《中華人民共和國(guó)政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購法》）第五十二條明確，政府采購活動(dòng)中可以被質(zhì)疑投訴的對(duì)象為“采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果”，而評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審過程屬于采購過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審結(jié)果則一般即為中標(biāo)、成交結(jié)果，因此，財(cái)政部門對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審的監(jiān)管可作為直接的法律依據(jù)。

其次，應(yīng)予以注意的是，財(cái)政部門在對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)之評(píng)審進(jìn)行監(jiān)管時(shí)應(yīng)全面履行調(diào)查職責(zé)，作出的相關(guān)認(rèn)定應(yīng)嚴(yán)格依托于客觀證據(jù)。筆者認(rèn)為，財(cái)政部門應(yīng)全面履行監(jiān)管職責(zé)，搜集證據(jù)材料，但來源要合法合規(guī)。此時(shí)，若證據(jù)構(gòu)成《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十三條第三款規(guī)定的“以非法手段取得的證據(jù)”，或者屬于《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條規(guī)定的“不能作為定案依據(jù)的證據(jù)”，則不能據(jù)此作出認(rèn)定。具體到本案而言，惠民公司關(guān)于涉案項(xiàng)目“評(píng)審過程不透明、不公正”的投訴，直接指向的就是評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審過程涉嫌違法，而在此情況下，牟平區(qū)財(cái)政局卻忽視中標(biāo)產(chǎn)品執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與招標(biāo)文件要求不符的事實(shí)，僅向被投訴事項(xiàng)的行為主體即評(píng)標(biāo)委員會(huì)發(fā)函詢問其是否存在違法，并在得到回復(fù)稱不存在違法的情況下，認(rèn)定投訴事項(xiàng)不成立，其證據(jù)之間明顯無法相互印證且存在矛盾。牟平區(qū)財(cái)政局所謂的“向評(píng)標(biāo)委員會(huì)調(diào)查”，實(shí)質(zhì)是將違法行為認(rèn)定的權(quán)力移轉(zhuǎn)給了涉嫌違法的主體，使得涉案項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)事實(shí)上既做“運(yùn)動(dòng)員”又做“裁判員”，由此導(dǎo)致投訴處理決定被二審法院判決撤銷實(shí)屬必然。

再其次，應(yīng)予以思考的是，關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審是否依法合規(guī)，當(dāng)前在判斷標(biāo)準(zhǔn)上仍然有不清晰不具體的問題，需要結(jié)合個(gè)案情況區(qū)分對(duì)待，并且有待于相關(guān)法律規(guī)定的進(jìn)一步完善。目前，雖然《實(shí)施條例》在第四十一條規(guī)定了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審要求，即評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)采購文件確定的評(píng)審程序、評(píng)審方法和評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)標(biāo)，以及在第三十四條第四款規(guī)定了綜合評(píng)分法時(shí)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)要求，即評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中的分值設(shè)置應(yīng)當(dāng)與評(píng)審因素的量化指標(biāo)相對(duì)應(yīng)。同時(shí)，財(cái)政部在《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購貨物和服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格評(píng)審管理的通知》（財(cái)庫[2007]2號(hào)）第四部分中亦要求，“采用綜合評(píng)分法的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購項(xiàng)目情況，在招標(biāo)文件中明確合理設(shè)置各項(xiàng)評(píng)審因素及其分值，并明確具體評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)?！比欢?，上述這些規(guī)定本身仍過于原則化，并未對(duì)“什么才算是依法合規(guī)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)”及“評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)自身不明確時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)如何執(zhí)行”等問題作出細(xì)化規(guī)定。因此，實(shí)務(wù)中，若是客觀項(xiàng)目的評(píng)分，如供應(yīng)商是否具有某項(xiàng)資格證書，尚且可以找尋客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。若是主觀項(xiàng)目的評(píng)分，如供應(yīng)商撰寫的項(xiàng)目方案是好還是一般或是差，則因?yàn)閭€(gè)人主觀理解的差異，著實(shí)難以確定評(píng)標(biāo)委員會(huì)的判斷是對(duì)是錯(cuò)。此種情況下，如想對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審實(shí)施更為有效的監(jiān)管，除了在立法上需要進(jìn)一步細(xì)化并完善“評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)”的概念及包含要素外，還需要財(cái)政部門具備更為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及更為細(xì)致的調(diào)查手段。

最后，應(yīng)予以重視的是，如評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)審違法違規(guī)，則財(cái)政部門在對(duì)涉案項(xiàng)目作出是否廢標(biāo)的處理時(shí)，對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的懲處也不應(yīng)缺位。雖然，評(píng)標(biāo)委員會(huì)常在政府采購監(jiān)管中作為一個(gè)集合概念使用，但是，從法律性質(zhì)上，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的個(gè)體成員才是實(shí)際的權(quán)利義務(wù)主體，也才具有承擔(dān)法律責(zé)任的行為能力。因此，對(duì)財(cái)政部門而言，在評(píng)標(biāo)委員會(huì)違法評(píng)標(biāo)時(shí)，對(duì)涉案項(xiàng)目作出處理以及對(duì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)中具體違法的成員予以處罰，屬于相互獨(dú)立的監(jiān)管形式，亦具有不同的監(jiān)管意義。前者是對(duì)違法狀態(tài)的糾正，目的在于恢復(fù)并引導(dǎo)涉案項(xiàng)目回歸公平公開公正的采購狀態(tài)，后者則是對(duì)違法行為的懲戒，教育并警示違法主體及社會(huì)公眾以杜絕再犯。但是，在當(dāng)前實(shí)務(wù)中，財(cái)政部門往往重視前者而及時(shí)以廢標(biāo)等方式糾正違法行為，卻常常因各種緣由忽視后者，導(dǎo)致部分評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員目無法規(guī)，使得違法評(píng)審侵害政府采購制度的案件不時(shí)出現(xiàn)。據(jù)此，為確保評(píng)審制度的公正性與有效性，建議當(dāng)財(cái)政部門經(jīng)審查，認(rèn)為評(píng)標(biāo)委員會(huì)未依法評(píng)標(biāo)影響采購公正及采購結(jié)果，而依據(jù)《政府采購法》第三十六條的規(guī)定對(duì)涉案項(xiàng)目作出廢標(biāo)處理的，也應(yīng)同時(shí)對(duì)違法評(píng)審的評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員按照《政府采購法實(shí)施條例》第七十五條的規(guī)定，作出相應(yīng)的處罰及懲戒。

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