對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)政策功能的梳理

對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)政策功能的梳理

——我國(guó)政府采購(gòu)政策功能效應(yīng)研究（上）

■ 馬海濤 王東偉

自金融危機(jī)以來，各國(guó)為了刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，紛紛實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策，以加強(qiáng)對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，希望借此促使國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇和就業(yè)的增長(zhǎng)。作為一國(guó)財(cái)政政策的重要組成部分，政府采購(gòu)借助采購(gòu)規(guī)模等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮了節(jié)約資金之外的其他諸多政策效應(yīng)，即本文研究的主題——政府采購(gòu)政策功能效應(yīng)。西方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，政府采購(gòu)的政策功能對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展意義重大，而政府采購(gòu)也從簡(jiǎn)單的財(cái)政支出手段升級(jí)為體現(xiàn)國(guó)家政策意圖的政策工具。為此，有必要對(duì)近年來國(guó)內(nèi)關(guān)于政府采購(gòu)政策功能效應(yīng)的研究進(jìn)行梳理，為今后的理論研究和政策實(shí)踐提供借鑒。

筆者選取了近年來部分核心期刊以及CSSCI來源的期刊公開發(fā)表的以“政府采購(gòu)政策功能”為主題的代表性文獻(xiàn)及其觀點(diǎn)進(jìn)行綜述，在此基礎(chǔ)上，對(duì)未來研究方向進(jìn)行展望。

政府采購(gòu)政策功能認(rèn)識(shí)研究

政府采購(gòu)政策功能認(rèn)識(shí)研究主要指對(duì)政府采購(gòu)政策功能內(nèi)涵的解讀，包括政策功能所包含的具體內(nèi)容、機(jī)理及負(fù)面影響等方面的認(rèn)識(shí)。

（一）政府采購(gòu)政策功能劃分

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第九條對(duì)政府采購(gòu)政策功能作了界定，即政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。這種原則性描述雖然缺乏操作性，但為理論與實(shí)務(wù)界探索政策功能的落實(shí)提供了廣闊空間。

早在《政府采購(gòu)法》頒布之前，已有學(xué)者關(guān)注政府采購(gòu)政策功能及其效應(yīng)，并給出了政策功能的初步界定：創(chuàng)造有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)際環(huán)境；協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡；扶持民族幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；抑制集團(tuán)消費(fèi)，均衡公務(wù)員待遇?！墩少?gòu)法》頒布之后，對(duì)政策功能的認(rèn)識(shí)擴(kuò)展至：創(chuàng)造有效內(nèi)需；合理配置資源；扶持新興產(chǎn)業(yè)。還有學(xué)者在上述功能之外，通過借鑒美國(guó)相關(guān)文獻(xiàn)的描述和做法，提出政府采購(gòu)政策功能還應(yīng)包括：防止行政腐敗；保護(hù)勞工利益；促進(jìn)保護(hù)信息隱私和自由；支持少數(shù)民族發(fā)展等方面。為便于理解，現(xiàn)將復(fù)雜的政策功能進(jìn)行分類，見《政府采購(gòu)政策功能及其分類表》。

從《政府采購(gòu)政策功能及其分類表》中的分類可以看出，政府采購(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的影響超出財(cái)政支出管理的范疇，之所以仍然對(duì)政府采購(gòu)政策功能界定沒有定論，主要是因?yàn)楦鲗W(xué)者看待政策功能的角度和高度不同。如果站在國(guó)家系統(tǒng)運(yùn)行角度來看，廣義上，政府采購(gòu)政策功能的外延幾乎與政府事業(yè)的邊界重合，因?yàn)檎少?gòu)作為一國(guó)財(cái)政支出的重要方面已深入到政府事業(yè)的方方面面。

（二）政府采購(gòu)政策功能定義

在定義界定方面，學(xué)者們普遍認(rèn)為政府采購(gòu)政策功能是指政府利用資源優(yōu)勢(shì)，通過對(duì)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、需求參數(shù)、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等要素的調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)需求的總量與結(jié)構(gòu)的調(diào)控，在滿足采購(gòu)人基本要求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)諸多宏觀目標(biāo)。定義體現(xiàn)了政府采購(gòu)基本功能與政策功能的關(guān)系處理，如果以發(fā)展和辨證的眼光看，基本功能與政策功能的實(shí)現(xiàn)是不沖突的。因?yàn)檎少?gòu)基本功能中已含有對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控功能的內(nèi)容，只要進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)，政府采購(gòu)的基本功能與政策功能可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)；實(shí)在無法兼顧，應(yīng)當(dāng)把實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能、維護(hù)國(guó)家利益放在第一位。

（三）政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)理

政策功能的發(fā)揮首先必須遵循市場(chǎng)規(guī)律，在此基礎(chǔ)上，通過調(diào)節(jié)相關(guān)要素以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的影響。從傳導(dǎo)機(jī)制角度來看，工具變量是政府采購(gòu)政策，中間變量是收入分配，政府采購(gòu)政策通過對(duì)中間變量的影響實(shí)現(xiàn)對(duì)供應(yīng)商生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的引導(dǎo)進(jìn)而落實(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的調(diào)控。從制度設(shè)計(jì)角度看，政府采購(gòu)制度中的合同規(guī)制對(duì)于政府?dāng)[脫管理危機(jī)、解決政府信用危機(jī)與財(cái)政危機(jī)也有所助益。

在諸多影響因素中，政府采購(gòu)規(guī)模對(duì)政府采購(gòu)的廣度和深度影響最大，是政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)效率與政策功能實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。除此之外，政府采購(gòu)政策功能發(fā)揮的充分條件還應(yīng)包括：政府采購(gòu)過程設(shè)計(jì)的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性以及區(qū)域政府采購(gòu)活動(dòng)的集中性；強(qiáng)調(diào)績(jī)效且透明的政府采購(gòu)預(yù)算體系；深入的市場(chǎng)調(diào)研與長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃；政府采購(gòu)操作過程的標(biāo)準(zhǔn)化。

在我國(guó)各項(xiàng)公共項(xiàng)目落實(shí)過程中，政府采購(gòu)的運(yùn)用從無到有，其功能顯現(xiàn)是毋庸置疑的。然而，這種功能尚未達(dá)到靈活運(yùn)用的程度，加之缺乏信息公布與考核評(píng)價(jià)機(jī)制，因此，當(dāng)前對(duì)于我國(guó)政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的總體狀況，無法得到一個(gè)客觀、公正的認(rèn)識(shí)。

政府采購(gòu)政策功能研究

盡管政府采購(gòu)政策功能可以從不同角度進(jìn)行認(rèn)識(shí)，為便于梳理，本文依據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》中的劃分來作出分析。

（一）政府采購(gòu)與扶持中小企業(yè)

政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)的法律依據(jù)是《政府采購(gòu)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》，而對(duì)中小企業(yè)予以扶持的邏輯前提是基于對(duì)中小企業(yè)的價(jià)值定位，特別是在西部大開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)過程中，中小企業(yè)發(fā)展在缺少國(guó)有企業(yè)的西部和農(nóng)村地區(qū)更具有重大意義。在扶持對(duì)象認(rèn)定方面，有學(xué)者指出，只有幼稚產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之下的中小企業(yè)才是真正的扶持對(duì)象。

1.政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的積極作用

政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在：為企業(yè)提供進(jìn)入市場(chǎng)的便捷通道；為企業(yè)提供穩(wěn)妥的資金渠道，代政府變相給予企業(yè)融資優(yōu)惠；成功中標(biāo)政府采購(gòu)項(xiàng)目，相當(dāng)于企業(yè)在政府平臺(tái)上免費(fèi)進(jìn)行大型宣傳。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)支持中小企業(yè)經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了一個(gè)確立后不斷調(diào)整的過程，才建立起比較完善的中小企業(yè)支持體系。扶持中小企業(yè)在發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)體系中一般被作為政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新的工具。其舉措可概括為：出臺(tái)專門支持中小企業(yè)的法律，包括通過立法對(duì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)項(xiàng)目提供服務(wù)支持和采購(gòu)優(yōu)惠、出臺(tái)相關(guān)法律減少中小企業(yè)參加政府采購(gòu)的成本；設(shè)立專門的部門，落實(shí)對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)惠政策；建立年度匯報(bào)和評(píng)估制度，確保對(duì)中小企業(yè)的扶持落到實(shí)處；為政府采購(gòu)支持中小企業(yè)制定詳細(xì)的實(shí)施操作規(guī)則，包括為中小企業(yè)提供預(yù)留采購(gòu)份額和拆分采購(gòu)合同、降低中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的門檻、為中小企業(yè)參與政府采購(gòu)提供全方位的服務(wù)支持。

3.我國(guó)政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展的改進(jìn)建議

為了更好地落實(shí)政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)的政策功能，學(xué)者們從如下方面提出了改進(jìn)的建議：建立科技型中小企業(yè)認(rèn)證制度；強(qiáng)化《政府采購(gòu)法》《中小企業(yè)促進(jìn)法》中有關(guān)中小企業(yè)支持政策的可操作性，把對(duì)中小企業(yè)的扶持落實(shí)到位；成立專門的中小企業(yè)扶持機(jī)構(gòu)，以落實(shí)與中小企業(yè)扶持有關(guān)的宏觀政策目標(biāo)。

（二）政府采購(gòu)與平衡地區(qū)發(fā)展

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，由于市場(chǎng)失靈，社會(huì)財(cái)富在城鄉(xiāng)不同地區(qū)以及行業(yè)間的分配差距越來越大，要求政府通過公共支出政策的調(diào)整優(yōu)化資源配置，縮小收入差距。從這個(gè)意義上講，政府采購(gòu)政策與資源優(yōu)化配置目標(biāo)之間有內(nèi)在的一致性，然而由于法律、體制及尋租現(xiàn)象的存在，政府采購(gòu)政策的落實(shí)極易受到利益相關(guān)者的干預(yù)，在實(shí)際操作中難以發(fā)揮其平衡地區(qū)差距的調(diào)節(jié)作用。

（三）政府采購(gòu)與節(jié)能環(huán)保

節(jié)能、環(huán)保事業(yè)關(guān)系到社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，對(duì)國(guó)家可持續(xù)、健康發(fā)展意義重大。政府采購(gòu)對(duì)于綠色生產(chǎn)與消費(fèi)的促進(jìn)作用并不僅僅局限在政府政策和節(jié)約資金，更重要的是通過政府采購(gòu)的示范和引導(dǎo)作用，形成對(duì)社會(huì)的正向倍數(shù)影響效應(yīng)。

1.我國(guó)實(shí)現(xiàn)政府綠色采購(gòu)的障礙

當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)在支持節(jié)能環(huán)保方面的效果受到如下幾方面的阻礙：我國(guó)企業(yè)和產(chǎn)品的綠色標(biāo)準(zhǔn)整體水平較低，導(dǎo)致企業(yè)在綠色設(shè)計(jì)、綠色供應(yīng)鏈管理以及社會(huì)責(zé)任延伸等方面重視程度不夠；綠色采購(gòu)利益相關(guān)者各自為政，缺乏溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，公眾參與和監(jiān)督機(jī)制不完善；與歐盟相比，我國(guó)綠色采購(gòu)沒有形成符合國(guó)情的采購(gòu)程序、環(huán)境標(biāo)志認(rèn)知、環(huán)境管理體系認(rèn)證、清潔生產(chǎn)審計(jì)等制度；用于宣傳綠色產(chǎn)品、綠色供應(yīng)商、分享綠色采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)的信息平臺(tái)尚未構(gòu)建起來。

2.發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)支持節(jié)能環(huán)保的經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)在政府綠色采購(gòu)方面可借鑒的經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在：美國(guó)有關(guān)綠色采購(gòu)的行政法規(guī)頒布遵循了先易后難的原則，由條件成熟的領(lǐng)域先行制定并逐步擴(kuò)展至政府綠色采購(gòu)的方方面面，而且每個(gè)規(guī)定都非常細(xì)致，便于操作執(zhí)行；美國(guó)有專門的行政組織、機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)綠色采購(gòu)政策的落實(shí)，而且行政機(jī)構(gòu)級(jí)別和權(quán)限較高，部分部門的人員由總統(tǒng)任命并直接向總統(tǒng)匯報(bào)，工作人員中有相當(dāng)比例的環(huán)境專家和政府采購(gòu)專家，工作團(tuán)隊(duì)的專業(yè)化程度高；美國(guó)綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)自成體系，每類產(chǎn)品都有對(duì)應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)且隨著科技和市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)與更新情況可在網(wǎng)絡(luò)上實(shí)時(shí)獲得。

歐盟的特色是發(fā)布技術(shù)支持手段落實(shí)和支持政府綠色采購(gòu)。歐盟發(fā)布了諸多手冊(cè)和工具包類文件，為歐盟各國(guó)綠色采購(gòu)制度的落實(shí)構(gòu)建了程序、環(huán)境評(píng)價(jià)工具，甚至包括采購(gòu)培訓(xùn)與案例分析。德國(guó)政府為了支持環(huán)保，將公共采購(gòu)與環(huán)保目標(biāo)直接關(guān)聯(lián)，并要求各政府部門產(chǎn)品只能采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，工程采購(gòu)須滿足環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。

3.我國(guó)政府采購(gòu)支持節(jié)能環(huán)保的改進(jìn)建議

為發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)節(jié)能環(huán)保的功能，我國(guó)應(yīng)從如下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：建立全面、準(zhǔn)確的信息資料系統(tǒng)，讓采購(gòu)人提前明確產(chǎn)品與服務(wù)在不同生命周期階段對(duì)環(huán)境的影響；健全環(huán)保產(chǎn)品認(rèn)證與環(huán)保標(biāo)志制度；扶持發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)；建立相應(yīng)的執(zhí)行、監(jiān)督、考核、評(píng)估機(jī)制；加大宣傳、交流、培訓(xùn)力度，提高各利益相關(guān)者對(duì)綠色采購(gòu)的認(rèn)識(shí)和支持。

美國(guó)政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)體系借鑒

隨著歐美發(fā)達(dá)國(guó)家以強(qiáng)化公共服務(wù)為導(dǎo)向的公共改革進(jìn)程的加快，政府采購(gòu)政策功能中，作為其“第二目標(biāo)”的作用日益受到重視，并逐步發(fā)展成政府實(shí)施宏觀調(diào)控、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要手段。由于這些國(guó)家政府采購(gòu)歷史較長(zhǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，所以，其政府采購(gòu)政策功能落實(shí)手段更為靈活，落實(shí)效果更為到位。

以美國(guó)為例。美國(guó)政府采購(gòu)制度體系特征主要體現(xiàn)在如下方面：政府采購(gòu)立法涵蓋了政府采購(gòu)的方方面面，并且各項(xiàng)立法均以憲法為指導(dǎo)，以憲法精神為立法準(zhǔn)繩，因而法律間的沖突比較少；設(shè)立隸屬于白宮的聯(lián)邦政府總務(wù)署，負(fù)責(zé)集中采購(gòu)的組織操作，通過為其他政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)收取服務(wù)費(fèi)；明確的政府采購(gòu)政策功能與靈活的制度設(shè)計(jì)，如，美國(guó)并沒有出臺(tái)專門的促進(jìn)自主創(chuàng)新的配套法規(guī)，而是將其散落在其他相關(guān)法律法規(guī)之中，通過國(guó)貨優(yōu)先采購(gòu)、扶持中小企業(yè)、國(guó)防采購(gòu)等手段聯(lián)合促進(jìn)自主創(chuàng)新；專業(yè)化的合同官員制度；充分利用國(guó)際規(guī)則中的例外條款為本國(guó)謀求利益，美國(guó)加入GPA后仍然頻繁利用例外條款對(duì)本國(guó)自主創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)及民族產(chǎn)業(yè)進(jìn)行保護(hù)。

我國(guó)政府采購(gòu)政策功能實(shí)現(xiàn)的障礙研究

阻礙現(xiàn)有的政府采購(gòu)政策功能發(fā)揮預(yù)期效果的主要原因包括：法律制度不完善，導(dǎo)致政府采購(gòu)政策功能運(yùn)行機(jī)制缺失；法律規(guī)定的政策功能目標(biāo)存在矛盾；缺乏落實(shí)政府采購(gòu)政策功能的細(xì)則和具體措施；缺乏有關(guān)政府采購(gòu)政策功能的鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施，政府采購(gòu)并不天然具有節(jié)約資金、預(yù)防腐敗和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，而且政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)目標(biāo)與采購(gòu)人的經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)往往存在沖突，一旦兩個(gè)目標(biāo)有所沖突時(shí)，采購(gòu)人往往不會(huì)自覺服從宏觀目標(biāo)，所以，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮必須依靠科學(xué)的制度設(shè)計(jì)特別是處理目標(biāo)沖突時(shí)的激勵(lì)措施；公眾和工作人員落實(shí)政府采購(gòu)政策功能的意識(shí)不強(qiáng)；在當(dāng)前地方財(cái)政的能力下，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮同維護(hù)本地財(cái)政利益、促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相抵觸，故從落實(shí)情況來看，政府采購(gòu)政策功能在某些地區(qū)往往會(huì)演變成地方保護(hù)主義；未根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)需要制定政府采購(gòu)政策功能標(biāo)準(zhǔn)并按周期修訂。

（馬海濤系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)、財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授；王東偉系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士生）

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