高校自建的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)是否應(yīng)被清理

【探討】

高校自建的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)是否應(yīng)被清理

受訪者普遍認(rèn)為，高校自行建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)不屬于政府采購(gòu)行為；爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，遴選建庫(kù)過(guò)程中，代理機(jī)構(gòu)是否等同于一般意義上的政府采購(gòu)供應(yīng)商，是否實(shí)質(zhì)上構(gòu)成妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)；多家供應(yīng)商同時(shí)入圍的做法缺乏法律依據(jù)

■ 本報(bào)記者 戎素梅

《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》編輯部近日收到讀者咨詢，財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)政府采購(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的通知》（財(cái)庫(kù)〔2019〕38號(hào)，以下簡(jiǎn)稱38號(hào)文）明確的全面清理政府采購(gòu)領(lǐng)域妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法中，其第一條第二項(xiàng)內(nèi)容為“除小額零星采購(gòu)適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)以及財(cái)政部另有規(guī)定的情形外，通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)”，那么，各高校自行建立的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，是否屬于此類情形？如何正確理解并執(zhí)行《政府采購(gòu)法》第十九條“采購(gòu)人有權(quán)自主選擇代理機(jī)構(gòu)”的規(guī)定？38號(hào)文實(shí)施后，包括高校在內(nèi)的多個(gè)系統(tǒng)的采購(gòu)人都遇到了類似困擾。對(duì)此，記者采訪了各方專家。

采購(gòu)人建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)不屬于政府采購(gòu)

多數(shù)受訪者認(rèn)為，高校等采購(gòu)人無(wú)論是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等政府采購(gòu)方式還是其他方式遴選集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)之外的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，均系其法定權(quán)利，此行為不屬于政府采購(gòu)，因而不屬于38號(hào)文的清理范疇。

《政府采購(gòu)法》第十九條第一款明確，采購(gòu)人可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。第二款進(jìn)一步規(guī)定，采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。該條賦予了采購(gòu)人自主選擇代理機(jī)構(gòu)的權(quán)利。據(jù)了解，目前采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)一般采取直接指定、公開(kāi)選取或遴選建庫(kù)的做法。直接指定包括采購(gòu)人自行考察、他人介紹、代理機(jī)構(gòu)自我推薦等方式；公開(kāi)選取，是指采購(gòu)人發(fā)布公告，公開(kāi)擇優(yōu)選取代理機(jī)構(gòu)，常采用比選或公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等政府采購(gòu)方式；遴選建庫(kù)，則指采購(gòu)人通過(guò)遴選的方式選擇多家代理機(jī)構(gòu)組成代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，使用時(shí)直接從庫(kù)中指定，或通過(guò)搖號(hào)、抽簽等方式隨機(jī)選擇一家。為提高遴選建庫(kù)的合法性和權(quán)威性，有些采購(gòu)人通過(guò)政府采購(gòu)程序批量選擇代理機(jī)構(gòu)并建庫(kù)，即采用公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等政府采購(gòu)方式選擇一定數(shù)量的入圍代理機(jī)構(gòu)。這三種做法各有優(yōu)劣，尤以遴選建庫(kù)爭(zhēng)議最多。

“無(wú)論采購(gòu)人以何種方式選擇代理機(jī)構(gòu)，都是其合法權(quán)利。”深圳市公共資源交易工作委員會(huì)辦公室汪泳指出。他認(rèn)為，以遴選建庫(kù)的方式選擇代理機(jī)構(gòu)不屬于政府購(gòu)買服務(wù)，也不屬于政府采購(gòu)，財(cái)政部門不應(yīng)將其納入監(jiān)管范疇。雖然財(cái)政部2013年10月印發(fā)的《政府采購(gòu)品目分類目錄》服務(wù)類品目中有“C0817”采購(gòu)代理服務(wù)這項(xiàng)，但本質(zhì)上而言，采購(gòu)人建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)這一行為并不涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用，即無(wú)論資金性質(zhì)如何，無(wú)論是否通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式選擇入圍代理機(jī)構(gòu)，建庫(kù)本身是不付費(fèi)的，只有在采購(gòu)人遇到具體采購(gòu)項(xiàng)目、從代理機(jī)構(gòu)庫(kù)中選擇代理機(jī)構(gòu)委托業(yè)務(wù)時(shí)，才會(huì)支付代理服務(wù)費(fèi)。

山東省濰坊市財(cái)政局蔣守華補(bǔ)充說(shuō)明，前述三種做法，第二種做法中通過(guò)政府采購(gòu)程序選擇代理機(jī)構(gòu)的行為應(yīng)屬于政府采購(gòu)，其余則不屬于。只有采購(gòu)主體、采購(gòu)資金和采購(gòu)內(nèi)容（需求）均符合《政府采購(gòu)法》相關(guān)規(guī)定，才能構(gòu)成政府采購(gòu)行為。在采購(gòu)人借助政府采購(gòu)方式建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)這一行為中，采購(gòu)人無(wú)法編制所有采購(gòu)項(xiàng)目的代理服務(wù)預(yù)算，采購(gòu)需求同樣無(wú)法確定，代理機(jī)構(gòu)也無(wú)法針對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行報(bào)價(jià)。由于采購(gòu)資金、采購(gòu)內(nèi)容（需求）均不滿足政府采購(gòu)的實(shí)施條件，故此舉不屬于政府采購(gòu)，也不屬于38號(hào)文的清理范疇。

天津市財(cái)政局政府采購(gòu)處周光智同樣認(rèn)為，高校等采購(gòu)人建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的做法不屬于38號(hào)文的清理范疇。采購(gòu)人根據(jù)某些條件確定供自己選擇的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)，是其單位自主行為，并未違反法律的禁止性規(guī)定。同時(shí)，基于《政府采購(gòu)法》第十九條規(guī)定，代理機(jī)構(gòu)本來(lái)就是由采購(gòu)人自主擇優(yōu)選擇的，這與一般項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中確定中標(biāo)、成交供應(yīng)商的機(jī)制存在根本區(qū)別。在采購(gòu)人出于公心、通過(guò)充分了解代理機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和業(yè)務(wù)能力擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)的前提下，建庫(kù)這種方式不會(huì)構(gòu)成妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。當(dāng)然，這種做法對(duì)采購(gòu)人來(lái)說(shuō)也并不一定科學(xué)合理。

代理機(jī)構(gòu)的角色定位存在爭(zhēng)議

部分專家雖然認(rèn)為高校等采購(gòu)人自行建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的行為不屬于政府采購(gòu)，但他們對(duì)此做法持保留態(tài)度。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，建庫(kù)過(guò)程中，代理機(jī)構(gòu)是不是一般意義上的政府采購(gòu)供應(yīng)商，是否構(gòu)成“妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)”。

廣西廣天一律師事務(wù)所律師沈德能分析指出，在采購(gòu)人選擇代理機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，對(duì)代理機(jī)構(gòu)的角色有兩種理解。一種認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)提供的是采購(gòu)代理咨詢服務(wù)，其等同于普通的政府采購(gòu)供應(yīng)商，所以38號(hào)文規(guī)定的清理范疇也包括代理機(jī)構(gòu)庫(kù)；另一種認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)是與采購(gòu)人平行或者說(shuō)地位相當(dāng)?shù)恼少?gòu)當(dāng)事人，不屬于政府采購(gòu)供應(yīng)商，遴選建庫(kù)雖不屬于政府采購(gòu)行為，也不屬于38號(hào)文的清理范疇，但顯然并不合適。今后的制度改革中，應(yīng)考慮將代理機(jī)構(gòu)定位為政府采購(gòu)供應(yīng)商，將其提供的采購(gòu)代理咨詢服務(wù)定位為政府采購(gòu)對(duì)象，打破采購(gòu)人對(duì)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家的依賴心理，使其真正承擔(dān)起主體責(zé)任。

海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司彭時(shí)明認(rèn)為，采購(gòu)人其實(shí)沒(méi)有必要建庫(kù)，尤其是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等政府采購(gòu)方式遴選建庫(kù)。建庫(kù)的做法，有點(diǎn)兒類似于WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》所定義的常用清單，即供應(yīng)商清單。我國(guó)《政府采購(gòu)法》未采納常用清單，也未確定“清單中的供應(yīng)商已被采購(gòu)實(shí)體確認(rèn)符合列入清單的條件，采購(gòu)實(shí)體有意多次使用該清單”的做法合法，采購(gòu)人建立供應(yīng)商庫(kù)沒(méi)有法律依據(jù)，涉嫌限制競(jìng)爭(zhēng)。但是，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是《政府采購(gòu)法》明確界定的獨(dú)立的政府采購(gòu)當(dāng)事人，不是供應(yīng)商，也不能當(dāng)作供應(yīng)商對(duì)待，采購(gòu)人建立代理機(jī)構(gòu)常用清單并不違法。確立委托-代理關(guān)系的基本前提是了解、信任和專業(yè)方向?qū)?，建議高校等采購(gòu)人通過(guò)市場(chǎng)調(diào)查，選擇自己熟悉、口碑佳、信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)方向明確的代理機(jī)構(gòu)，甚至可與其簽訂長(zhǎng)期的顧問(wèn)服務(wù)合同，建立類似行政機(jī)關(guān)與所聘法律顧問(wèn)之間的服務(wù)關(guān)系。

在華東某省財(cái)政廳政府采購(gòu)處負(fù)責(zé)人看來(lái)，代理機(jī)構(gòu)相對(duì)于采購(gòu)人是特殊的供應(yīng)商，遴選代理機(jī)構(gòu)的確不屬于政府采購(gòu)行為，但遴選對(duì)象需要在政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)展代理活動(dòng)，該遴選行為實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了“通過(guò)入圍方式設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)作為參與政府采購(gòu)活動(dòng)的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)”。他認(rèn)為，38號(hào)文關(guān)于禁止資質(zhì)入圍的規(guī)定，主要是從倡導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)和限制采購(gòu)人自由裁量權(quán)這兩方面考慮的，因此，采購(gòu)人自建的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)也應(yīng)在38號(hào)文清理范疇之內(nèi)。實(shí)踐中，如果高校等采購(gòu)人確需多家代理機(jī)構(gòu)完成代理業(yè)務(wù)，可按照38號(hào)文的精神，根據(jù)本單位實(shí)際情況，將代理項(xiàng)目進(jìn)行分類，通過(guò)科學(xué)分包和采取“兼投不兼中”的方式，遴選多家代理機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)不同類別的代理業(yè)務(wù)。

準(zhǔn)確把握38號(hào)文禁止資質(zhì)入圍的本意

一位不愿具名的專家認(rèn)為，38號(hào)文禁止資質(zhì)入圍，除確保供應(yīng)商公平、平等競(jìng)爭(zhēng)外，還有很大一部分用意是強(qiáng)調(diào)量?jī)r(jià)對(duì)等原則。以公開(kāi)招標(biāo)為例，公開(kāi)招標(biāo)一定意味著唯一的供應(yīng)商，并簽署量?jī)r(jià)對(duì)應(yīng)的合同。即基于一個(gè)采購(gòu)預(yù)算下的項(xiàng)目實(shí)施政府采購(gòu)，只能采購(gòu)一家供應(yīng)商的產(chǎn)品或服務(wù)，當(dāng)然，這一采購(gòu)項(xiàng)目可根據(jù)預(yù)算金額和具體內(nèi)容劃分為若干標(biāo)段，每一標(biāo)段選擇一家供應(yīng)商，供應(yīng)商可兼投不兼中。多家供應(yīng)商同時(shí)入圍的做法缺乏法律依據(jù)。

通過(guò)部分省份財(cái)政廳轉(zhuǎn)發(fā)38號(hào)文時(shí)的補(bǔ)充規(guī)定，也可窺見(jiàn)端倪。如，北京市財(cái)政局明確，38號(hào)文第一條第二項(xiàng)有關(guān)資質(zhì)入圍問(wèn)題，是指政府采購(gòu)活動(dòng)中，除集中采購(gòu)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)和部門集中采購(gòu)范圍外，各單位自行設(shè)立的資質(zhì)入圍供應(yīng)商庫(kù)。入圍庫(kù)按照以下兩種情況予以清理和報(bào)送，一是對(duì)于確定供應(yīng)商資格，沒(méi)有同時(shí)確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和定價(jià)原則的，一律堅(jiān)決予以清理；二是對(duì)于在組織入圍過(guò)程中已明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則的，可在補(bǔ)充明確二次選擇規(guī)則的前提下，繼續(xù)執(zhí)行至原協(xié)議期結(jié)束。自2019年9月1日起，凡不屬于北京市《政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》中明確規(guī)定的集中采購(gòu)協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)和部門集中采購(gòu)范圍的，該市所有預(yù)算單位一律不得使用資質(zhì)入圍方式確定供應(yīng)商。確需多家供應(yīng)商共同承擔(dān)的，可根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、服務(wù)區(qū)域等要素進(jìn)行合理分包，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)，將相應(yīng)采購(gòu)業(yè)務(wù)明確到具體的供應(yīng)商。廣東省財(cái)政廳明確，38號(hào)文第一條第二項(xiàng)的清理事項(xiàng)中，對(duì)于會(huì)計(jì)審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、法律咨詢等因服務(wù)時(shí)間、服務(wù)數(shù)量、采購(gòu)總金額事先不確定等原因，已通過(guò)入圍方式確定多家供應(yīng)商，設(shè)置備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)的政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，除在入圍過(guò)程中已明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則、入圍后的選擇規(guī)則并已簽訂采購(gòu)合同的采購(gòu)項(xiàng)目可繼續(xù)執(zhí)行之外，其他的應(yīng)予以清理。此后，對(duì)于此類政府采購(gòu)項(xiàng)目，需在明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則、年度總預(yù)算等采購(gòu)需求的前提下，依照法定程序擇優(yōu)選擇具體供應(yīng)商，遵循量?jī)r(jià)對(duì)等的原則簽訂政府采購(gòu)合同。由一家供應(yīng)商承擔(dān)的采購(gòu)項(xiàng)目，可與其簽訂單價(jià)固定、數(shù)量不確定的采購(gòu)合同；確需多家供應(yīng)商共同承擔(dān)的，可根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、服務(wù)區(qū)域等要素，進(jìn)行合理分包，但需將相應(yīng)采購(gòu)業(yè)務(wù)明確到具體供應(yīng)商。河北、貴州、海南三亞等地財(cái)政部門補(bǔ)充規(guī)定的清理口徑與此類似。

“暫且不討論采購(gòu)人自建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)是否屬于政府采購(gòu)行為，如果將此類代理機(jī)構(gòu)庫(kù)與上述規(guī)定相對(duì)照，可以看出，代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的服務(wù)時(shí)間、服務(wù)數(shù)量、采購(gòu)總金額等事先均無(wú)法確定，也已通過(guò)入圍方式確定多家供應(yīng)商（此處代理機(jī)構(gòu)等同于一般意義上的政府采購(gòu)供應(yīng)商）?！痹搶＜疫M(jìn)一步分析指出，在入圍過(guò)程中，代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)原則、入圍后的選擇規(guī)則或許能夠明確或初步明確，但都存在較大爭(zhēng)議，缺乏一定的合法性和合理性。如，對(duì)于關(guān)注最多的定價(jià)原則，采購(gòu)人和入圍代理機(jī)構(gòu)可根據(jù)《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2018〕2號(hào)）第十五條的規(guī)定作原則性約定，而代理機(jī)構(gòu)的報(bào)價(jià)折扣率并不能真實(shí)反映具體采購(gòu)項(xiàng)目的代理服務(wù)價(jià)格，實(shí)質(zhì)上毫無(wú)意義；對(duì)于入圍后的選擇規(guī)則，雙方可約定直接指定、抓鬮、抽簽、搖號(hào)等方式，這又涉及如何公平分配代理業(yè)務(wù)問(wèn)題，業(yè)界普遍認(rèn)為，比起第一步建庫(kù)，第二步抽取代理機(jī)構(gòu)中存在的問(wèn)題更應(yīng)予以糾正。由于多數(shù)人認(rèn)為采購(gòu)人建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)不屬于政府采購(gòu)，故不討論采購(gòu)人與入圍代理機(jī)構(gòu)并未簽訂采購(gòu)合同的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，無(wú)論其是否屬于政府采購(gòu)，采購(gòu)人自建代理機(jī)構(gòu)庫(kù)都存在較大問(wèn)題，為避免后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，建議參照上述清理口徑自行清理。

此外，專家提醒，眼下，代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化轉(zhuǎn)型已迫在眉睫。中部某省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處副處長(zhǎng)提出，所謂代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化，指的是代理機(jī)構(gòu)不再僅負(fù)責(zé)采購(gòu)程序的代理，而是轉(zhuǎn)向采購(gòu)需求的代理。彭時(shí)明認(rèn)為，代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化包括三層內(nèi)涵。第一是職業(yè)能力建設(shè)，即代理機(jī)構(gòu)工作人員能夠依法依規(guī)順利完成招標(biāo)代理流程；第二是專業(yè)能力建設(shè)，即代理機(jī)構(gòu)工作人員對(duì)采購(gòu)對(duì)象、采購(gòu)標(biāo)的的行業(yè)知識(shí)能夠熟練掌握運(yùn)用；第三是顧問(wèn)級(jí)能力建設(shè)，即代理機(jī)構(gòu)工作人員深諳法律法規(guī)精髓，能夠在更高層面為采購(gòu)人提供代理咨詢等專業(yè)服務(wù)。如，我國(guó)政府采購(gòu)法律體系中經(jīng)常出現(xiàn)“必須”“應(yīng)當(dāng)”這兩個(gè)詞語(yǔ)，二者有何區(qū)別？“必須”是不允許例外情形；“應(yīng)當(dāng)”是立法者無(wú)法確定可能出現(xiàn)哪些情形，故允許某些例外情形。顧問(wèn)級(jí)的代理機(jī)構(gòu)，能夠在實(shí)踐中更好地把握“應(yīng)當(dāng)”所涉及的例外情形和變通尺度，這就是差異所在。

【寫在后面的話】

采購(gòu)人自行建立代理機(jī)構(gòu)庫(kù)的爭(zhēng)議其實(shí)由來(lái)已久。有專家表示，這是一個(gè)比較敏感、大家不愿意面對(duì)和討論的話題。他們說(shuō)，自己的觀點(diǎn)可能不受歡迎，也已經(jīng)做好了被“拍磚”的心理準(zhǔn)備。

廣西廣天一律師事務(wù)所律師沈德能則認(rèn)為，站在采購(gòu)人的角度，禁止建庫(kù)限制了其法定權(quán)利；站在未入圍代理機(jī)構(gòu)的角度，雖然有選擇必有淘汰，但采購(gòu)人建庫(kù)也確實(shí)有失公允。“正說(shuō)反說(shuō)都有理，關(guān)鍵是看政策的出發(fā)點(diǎn)到底是什么。”

記者就此話題探討中的各方觀點(diǎn)進(jìn)行了原汁原味的呈現(xiàn)。后續(xù)，本報(bào)還將開(kāi)展系列報(bào)道，希望引起業(yè)界關(guān)注，也希望相關(guān)主管部門予以明示。

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