抓住采購需求脈線，把握采購源頭管理

抓住采購需求脈線，把握采購源頭管理

■ 李剛

采購需求是政府采購源頭管理的核心內(nèi)容，是執(zhí)行政府采購預算、發(fā)揮采購政策功能、落實公平競爭交易規(guī)則的重要抓手，在采購活動整體流程中具有承上啟下的重要作用。對此，筆者試從采購需求的內(nèi)涵及實操要求、采購需求的形成等方面進行分析，與各界同仁分享一下個人的理解和意見。

采購需求的內(nèi)涵及實操要求

采購需求是為政府部門提供必要的消費品或圍繞貫徹特定的社會經(jīng)濟政策而制定的，通過政府采購制度，把不關聯(lián)、碎片式的采購需求整合成國家執(zhí)政戰(zhàn)略和意志，從而實現(xiàn)社會經(jīng)濟管理和發(fā)展目標。采購需求是項目目標在采購活動中的具體化，是采購活動的核心，具有較強的政策性、公共性和導向性。政府采購過程就是將采購需求轉化為合同、轉化為公共福利的過程。在市場經(jīng)濟里，政府采購需求因不以盈利為目的的特性，彰顯了公共利益、政策功能、分配正義和實質(zhì)公平的深刻內(nèi)涵。

政府采購不是為賣而買，政府采購合同價格形成的設計模型是以公開透明的采購預算及采購需求為基礎，并通過法定的采購方式和組織程序?qū)崿F(xiàn)。因此，公開、公平、公正、誠實守信是基本前提，其中公平競爭是政府采購制度的基石。政府采購需求正是公平競爭最直接的載體，傳導著結果的走向。

然而，現(xiàn)行政府采購制度體系在立法上并未強調(diào)突出政府采購合同的特殊性，預算管理也存在兩頭虛，中間實的情況，采購需求的不確定性，影響了公平競爭，制約了制度體系運行的效果。在節(jié)支和反腐的社會大背景下，制度的重點還停留在規(guī)范采購行為、節(jié)約資金、防范腐敗等較低層面程序性的制約，未起到調(diào)整總量平衡、優(yōu)化經(jīng)濟結構、參與國際競爭等高層次的作用。可是，政府采購制度的核心，不僅是節(jié)約財政支出和預防腐敗，規(guī)范公共機關采購行為的管理制度，同時也是宏觀調(diào)控實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標的政策工具。

目前，隨著政府執(zhí)政理念的改變，政府由管理型政府向服務型政府轉變。構建績效型政府，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現(xiàn)花錢必有效，無效必擔責，這成為政府采購制度深化改革的當務之急，制度由程序?qū)蛳蚪Y果導向轉變。結果導向是績效管理理論中的基本概念和核心思想之一，強調(diào)的是經(jīng)濟效益、社會效益和客戶滿意度。那么，隨著政策導向性的轉變，必然把采購需求推向更關鍵、更核心的監(jiān)管重點。因為“物有所值”最直接、最直觀、最容易考量的是采購需求，結果導向的關鍵環(huán)節(jié)就是采購需求管理和績效考核管理。

因此，無論是當前還是未來，每位政府采購從業(yè)者都應深刻理解采購需求的真實內(nèi)涵和重要意義，自覺維護制度要求，助力政府采購制度不斷完善，從我做起，盡職盡力做好采購需求的每項相關工作。

一方面，要厘清職責。依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第六條、第十一條、第十三條，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）（以下簡稱“87號令”）第十條以及《財政部關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》等相關規(guī)定，財政部門、采購人、采購代理機構都有同采購需求相關的職責。

財政部門：應當根據(jù)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進中小企業(yè)發(fā)展等目標。

采購人：在政府采購活動中應當維護國家利益和社會公共利益，公正廉潔，誠實守信，執(zhí)行政府采購政策，建立政府采購內(nèi)部管理制度，厲行節(jié)約，科學合理確定采購需求；采購人應當對采購標的的市場技術或者服務水平、供應、價格等情況進行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標準等科學、合理地確定采購需求，進行價格測算。采購人負責組織確定本單位采購項目的采購需求。采購人委托采購代理機構編制采購需求的，應當在采購活動開始前對采購需求進行書面確認。

采購代理機構：應當提高確定采購需求、編制招標文件、談判文件、詢價通知書，擬訂合同文本和優(yōu)化采購程序的專業(yè)化服務水平。

另一方面，要確保采購需求的合法合規(guī)。采購需求必須合規(guī)、完整、明確。采購需求通常包括采購項目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求，側重于技術、服務、安全等方面。87號令第十一條的規(guī)定進一步對采購需求所包含的具體內(nèi)容進行了規(guī)范，要求采購需求應當包括以下7項基本信息：需要實現(xiàn)的功能或目標、政策功能要求；執(zhí)行的標準或規(guī)范；滿足項目需要的技術、服務、安全、技術規(guī)格、物理特性；采購對象的數(shù)量、交付或?qū)嵤┑臅r間和地點；服務標準、期限、效率；驗收標準；以及其他技術、服務要求。雖然法條對采購文件內(nèi)容組成要求中，將商務條件、采購需求、資格條件、報價要求、評標方法以及合同文本作為并列關系，采購需求被當作一方當事人的利益約束，但政府采購需求代表著國家利益和公共利益，跟普通當事人有著本質(zhì)的區(qū)別，同時采購需求與其他并列條件有著千絲萬縷的內(nèi)在關系。在具體實踐中，采購需求被賦予了更廣泛的內(nèi)容和信息。

具體來講，采購需求應當符合法律法規(guī)以及政府采購政策規(guī)定的技術、服務、安全等要求。簡而言之，采購需求應當把國家利益和公共利益放在首位，不得違反政府采購政策，不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇、不得有傾向性和排斥性。設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要相適應或者與合同履行相關。實質(zhì)性要求和強制性標準必須符合法律法規(guī)規(guī)定或符合行業(yè)主管部門管理的相關規(guī)定。

此外，政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則，采購需求體現(xiàn)的正是這些基本原則。為了保證采購公平公正的順利進行以及達到物有所值的目標，采購需求必須完整、明確。因為政府采購確認成交候選人的原則是：供應商符合全部實質(zhì)性要求且提供的產(chǎn)品質(zhì)量和服務均能滿足采購需求且報價最低或綜合評分最高。采購需求最逼真地呈現(xiàn)出公開、公平、公正原則和充分競爭的市場深度。為此，政府采購制度體系對采購需求提出了完整、嚴密、系統(tǒng)的制度約束，具體如下：

采購人或代理機構應當嚴格依據(jù)采購需求編制采購文件及合同。采購文件及合同應當完整反映采購需求的有關內(nèi)容。

政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。除因技術復雜或者性質(zhì)特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。

采購文件設定的評審因素應當與采購需求對應，采購需求相關指標有區(qū)間規(guī)定的，評審因素應當量化到相應區(qū)間。

采購需求、項目驗收標準和程序應當作為采購合同的附件。采購需求、項目驗收標準和程序應當作為采購合同的附件。

對于不允許偏離的實質(zhì)性要求和條件，采購人或者采購代理機構應當在招標文件中規(guī)定，并以醒目的方式標明。

采購人、采購代理機構一般不得要求投標人提供樣品，僅憑書面方式不能準確描述采購需求或者需要對樣品進行主觀判斷以確認是否滿足采購需求等，特殊情況除外。

采購人可以在評標前說明項目背景和采購需求，說明內(nèi)容不得含有歧視性、傾向性意見，不得超出招標文件所述范圍。說明應當提交書面材料，并隨采購文件一并存檔。

綜上，圍繞采購需求的實現(xiàn)以及轉化過程，采購需求不僅是落實政府機構履職完成職能目標所必備的物質(zhì)條件，更是承載人民的需求和希望，踐行初心使命的責任和擔當。精打細算，把有限的資金用在刀刃上，用到人民群眾最需要的地方，花好納稅人每一分錢，每一筆投入都應產(chǎn)生最大產(chǎn)出，“物有所值”是采購需求的立足之本。近期，財政部率先發(fā)布了快遞包裝、商品包裝兩個政府采購需求標準，并向社會公開征求意見。采購需求的合理、合法、合規(guī)首當其沖成為績效型政府采購制度解決的核心問題。

下面，追本溯源，我們談談采購需求的形成。

采購需求的形成及建議

部門預算、國庫集中支付、政府采購三大管理手段被稱為財政支出管理的“三駕馬車”，三者之間互為條件、相輔相成、不可分割。作為財政支出管理的“三駕馬車”之一，部門預算是從源頭上規(guī)劃資金使用方向、更好滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求的重要工具。其中支出預算是保證本部門履行基本職能所需要的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，包括基本支出預算和項目支出預算。中央各部門預算按年度采取自下而上的編制方式，支出預算編制采用零基預算法，其中基本支出預算實行定員定額管理。編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒?。每年九月底，中央各部門按統(tǒng)一的部門預算編報格式報送財政部（一上）。十一月底以前，財政部對各中央部門上報的預算建議數(shù)審核、平衡后，匯總成中央本級預算初步方案報國務院，再經(jīng)國務院審定支出預算（草案）批準預算分配方案后向各中央部門下達預算控制限額（一下）。十二月上中旬，各部門根據(jù)財政部下達的預算控制限額，編制部門正式預算草案上報財政部（二上）。財政部在對各中央部門上報的預算草案審核后，匯總成中央本級預算草案和部門預算草案，報經(jīng)國務院審批后，提交全國人民代表大會審議，并在人民代表大會批準預算草案后（來年三月上中旬）一個月內(nèi)向中央部門批復預算，各部門應在財政部批復本部門預算之日起15日內(nèi)，批復所屬各單位的預算，并負責具體執(zhí)行（二下）。 國家預算的法定性、時效性、預算編制方法（基數(shù)法加因素法）以及執(zhí)行過程中預算調(diào)整的法定程序決定了采購需求的“前世今生”。

部門預算與采購需求內(nèi)在的邏輯關系是：預算部門應當建立和完善內(nèi)部采購需求管理制度，明確管理責任，做好內(nèi)部控制和政策傳導。在采購代理機構和專家的專業(yè)協(xié)助下，加強對項目運行環(huán)境、市場供應能力、機構能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，科學合理確定采購需求，并據(jù)此作出相對最優(yōu)的采購安排。專項支出預算的編制應緊密結合單位當年主要職責任務、工作目標及事業(yè)發(fā)展設想，并充分考慮財政的承受能力，本著實事求是、從嚴從緊、區(qū)別輕重緩急、急事優(yōu)先的原則按序安排支出事項。也就是說，采購需求的形成是預算單位業(yè)務職能部門圍繞本單位當年主要職責任務、工作目標及事業(yè)發(fā)展，通過單方面市場技術或者服務水平、供應、價格等情況的市場調(diào)查，并進行價格測算，再通過投資中介機構和專家的專業(yè)協(xié)助，進行項目前期立項申請、可研論證等工作，形成采購需求和部門預算申請，然后由計財部門進行項目統(tǒng)籌、排序建議、核定以及根據(jù)上級行政機關批準后批復執(zhí)行。

采購需求自下而上編制、上報，又經(jīng)自上而下的審核、修正直到批準執(zhí)行。采購需求形成過程因管理部門分級多、跨度大、環(huán)節(jié)繁瑣、專業(yè)性強、零散且信息量巨大，導致業(yè)務需求和預算分離、脫節(jié)，相互之間不但缺乏溝通了解，更缺乏制約和監(jiān)管。甚至許多經(jīng)費申請下來，業(yè)務需求還是個雛形和框架，采購需求的科學性、合理性受到挑戰(zhàn)，缺乏針對性和嚴肅性，更缺乏整體規(guī)劃布局。而且因編報周期短、預算編制比較粗，還存在“切塊打捆”“一刀切”的現(xiàn)象，很難精細化到具體項目，在具體執(zhí)行上存在很大的不確定性。以上不利因素使得部門預算不僅很難和國庫集中支付、政府采購等管理制度相銜接，造成預算管理、績效監(jiān)管困難。同時不受制度約束及監(jiān)管，單方面、小范圍的調(diào)研接觸供應商，形成的采購需求及價格測算，極易導致技術指標方面的排他性、預算的失真，不利于形成潛在供應商之間的競爭，既難融入市場，更受制于市場。而且容易滋生以權謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為。以至于從政府采購源頭就埋下不公的禍根，從而影響到政府采購制度的經(jīng)濟目標和效益目標的實現(xiàn)，科學合理確定采購需求任重道遠。如何建章立制將采購需求管理與項目立項、預算批復、采購過程、資金支付和績效管理有機結合，建立政府采購需求管理制度體系，確保采購活動有效實現(xiàn)項目目標，提高財政資金使用效益。筆者有以下建議：

一是采購需求宜分門別類，對保證本部門履行基本職能所需要的基本支出預算，包括通用和標準的貨物、工程、服務都由國家統(tǒng)一制定采購需求標準，并全部納入集中采購，形成采購規(guī)模主導和調(diào)控市場經(jīng)濟。

二是對于專項支出預算，部門預算（采購需求）應當自上而下地分解符合國家發(fā)展綱要，引導并壓實對口職能單位的主要職責任務、工作目標及事業(yè)發(fā)展設想，并形成采購需求及投資規(guī)劃，統(tǒng)一歸口到國家職能主管部門統(tǒng)籌管理。比如目前中央辦公用房的管理，就全部交由國家機關事務管理統(tǒng)一管理。統(tǒng)一歸口管理便于實現(xiàn)物有所值的采購目標。

三是針對專項支出預算，部門預算為保持財政預算的權威性和嚴肅性，采購需求應從事中監(jiān)管轉變到事前和事后監(jiān)管，這更有利于實現(xiàn)結果導向的目標和績效管理。部門預算應當在提交全國人民代表大會審議前，完成采購需求征求意見，由點對點的價格測算改變?yōu)辄c對面的市場調(diào)研，讓行業(yè)協(xié)會參與進來，形成完整明確的采購需求和量化的客觀指標。采購過程和執(zhí)行過程中的采購需求調(diào)整應按法定程序進行。

（作者單位：新華社辦公廳政府采購處)

小編有話說

提到中國的節(jié)日，大家脫口而出的不免是中秋節(jié)、春節(jié)、元宵節(jié)……但事實是，12月4日，我國將迎來第6個國家憲法日和第18個法制宣傳日。

普法學法，與法同行。作為從事政府采購事業(yè)的每一位政采人，理應將學習政府采購相關法律法規(guī)當作自己的職責之一。然而在實踐中，許多從業(yè)者對法律法規(guī)學習不到位，甚至在基礎認識上就存在一定誤差。就在近日，聽到一位職場“小白”說道：“《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）是民事法?！痹谶@里，小編要告訴大家，《政府采購法》是行政法。

在這個即將到來的重要紀念日，學習和正確應用政府采購相關法律法規(guī)，你做到了嗎？

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