立足實(shí)務(wù)難題淺探政采制度改革路徑

【一家之言】

立足實(shí)務(wù)難題淺探政采制度改革路徑

■ 劉濤

自2018年11月中央全面深化改革委員會(huì)通過《深化政府采購制度改革方案》以來，有關(guān)深化政府采購制度改革的話題就一直占據(jù)著各大論壇、講座、媒體的頭條，大家都在講采購人主體責(zé)任問題、采購交易機(jī)制問題、集中采購機(jī)構(gòu)競爭問題。在《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）實(shí)施十七周年的今天，特別是在政府采購立法和實(shí)施問題日益彰顯、GPA談判進(jìn)程提速的大背景下，這樣的討論和研究，對(duì)于我們正確認(rèn)識(shí)政府采購存在的問題、探索制度完善和改革的路徑是極為重要的。

政府采購制度要改革，破除理論藩籬和實(shí)踐難題，要做的工作有很多，涉及政府采購的方方面面，有的問題看似比較簡單，實(shí)際情況卻紛繁復(fù)雜。改革是對(duì)實(shí)踐的總結(jié)，對(duì)此，筆者將立足實(shí)務(wù)難題，談一談?wù)少徶贫雀母锏碾y點(diǎn)與方向。

評(píng)定分離能否真正助力采購人主體責(zé)任落實(shí)

采購人主體責(zé)任問題近些年來被提上日程，怎么強(qiáng)化、強(qiáng)化哪些，關(guān)乎政府采購制度的基礎(chǔ)和未來走向。采購人的主體責(zé)任確實(shí)要強(qiáng)化，現(xiàn)在這種采購過程和結(jié)果無人負(fù)責(zé)、無法追責(zé)的現(xiàn)象要扭轉(zhuǎn)，但是強(qiáng)化的分寸要適度，不能什么權(quán)利都?xì)w采購人，否則政府采購的立法必要性都將失去。

我們始終不能忘記，《政府采購法》的立法基礎(chǔ)之一就是加強(qiáng)對(duì)采購人采購行為的規(guī)范，解決政府采購領(lǐng)域長期存在的暗箱操作、透明度不夠的問題，由此諸多的制度設(shè)計(jì)也都是圍繞這一目標(biāo)展開的。

我們用了十七年的時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)了政府采購的規(guī)范性建設(shè)，其公開、公正、公平的程度和水平都有了很大的提高，《政府采購法》對(duì)采購人諸多義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定是功不可沒的。

但是我們能不能由此就認(rèn)為，這十幾年嚴(yán)格的法律實(shí)施改變了采購人作為預(yù)算資金使用者代理人的身份、消除了采購人潛在的出于個(gè)人利益操縱采購結(jié)果的動(dòng)機(jī)，由采購人來主導(dǎo)采購過程和結(jié)果是否更好？至少到現(xiàn)在，還沒有任何一個(gè)科學(xué)的實(shí)證研究能夠證明這一點(diǎn)，而沒有這個(gè)結(jié)論做基礎(chǔ)，現(xiàn)在很多所謂強(qiáng)化采購人主體責(zé)任、放權(quán)于采購人的做法就很成問題。

前段時(shí)間國家發(fā)展改革委員會(huì)公布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法(修訂草案公開征求意見稿)》，在法律層面規(guī)定了評(píng)定分離，根據(jù)現(xiàn)在的情況來看，將來的《政府采購法》修改很有可能也采取這一規(guī)則。但是，評(píng)定分離的合理性在哪里？采購人出考卷，供應(yīng)商來答題，評(píng)卷老師也是采購人抽取的，最后得分最高的無法中標(biāo)，這如何解釋？如果這一規(guī)則的出臺(tái)來源于對(duì)評(píng)審專家評(píng)審質(zhì)量的擔(dān)憂、對(duì)供應(yīng)商是否誠信投標(biāo)的懷疑，那評(píng)定分離仍然無法避免三個(gè)供應(yīng)商實(shí)質(zhì)上都不合格或者大部分不合格的問題，也就很難保證采購人確定的中標(biāo)人是最優(yōu)選項(xiàng)。

同時(shí)，評(píng)定分離的規(guī)則一旦確立，諸如評(píng)審因素要量化、采購人代表不得發(fā)表傾向性言論、禁止就實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商談判、合同必須嚴(yán)格履行等等一系列原則、規(guī)定，繼續(xù)存在的意義就不大，整個(gè)政府采購制度體系的基礎(chǔ)要重新規(guī)劃。并且，評(píng)定分離很有可能產(chǎn)生新的棘手問題，比如它是否會(huì)激發(fā)供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)的積極性？采購人被圍獵的廉政風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)擴(kuò)大？如果此類問題不可避免，政府采購的制度基礎(chǔ)被動(dòng)搖，那我們此前十幾年的采購規(guī)范化努力可能就會(huì)付諸東流，而任何制度體系在沒有實(shí)現(xiàn)規(guī)范性建設(shè)之前，所有的目標(biāo)、愿景、理想的實(shí)現(xiàn)都是小概率事件。

即使沒有這些問題，要求采購人按照定標(biāo)方法，結(jié)合對(duì)中標(biāo)候選人合同履行能力和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行復(fù)核后確定中標(biāo)人，對(duì)采購人的市場把握、風(fēng)險(xiǎn)防控、法律運(yùn)用的能力要求也太高，采購人的能力建設(shè)問題可能就會(huì)很突出。這方面的工作跟不上，采購人對(duì)中標(biāo)人的選擇基本上就類似于抽簽、搖號(hào)，隨機(jī)性很強(qiáng)，我們所強(qiáng)調(diào)的物有所值、結(jié)果導(dǎo)向、提高預(yù)算資金使用效益的目標(biāo)就會(huì)落空。其他的諸如加強(qiáng)績效考核、強(qiáng)化合同履約管理等等，都有類似的問題和風(fēng)險(xiǎn)存在，這是我們深化政府采購制度改革必須予以重視的。

集中采購機(jī)構(gòu)如何參與市場競爭

集中采購機(jī)構(gòu)競爭機(jī)制的建設(shè)，《政府采購法》對(duì)代理機(jī)構(gòu)的選擇，采取的是自愿自主他人不得干涉的原則，集中采購機(jī)構(gòu)作為代理機(jī)構(gòu)，采購人當(dāng)然可以自由選擇，而一旦自由選擇，集中采購機(jī)構(gòu)的競爭就會(huì)產(chǎn)生，一個(gè)每年只能完成有限采購項(xiàng)目、委托人滿意度偏低的集中采購機(jī)構(gòu)，其存在的意義就很成問題。

但是這樣一種理論上基本沒有瑕疵的立法假設(shè)和目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)中卻無法有效實(shí)現(xiàn)。按照行政區(qū)劃、行業(yè)隸屬關(guān)系設(shè)置的集中采購機(jī)構(gòu)，如果有關(guān)主管機(jī)關(guān)再通過多種方式、手段強(qiáng)化其唯一性，采購人的選擇權(quán)基本上是沒有的，因?yàn)槁窂揭蕾?、管理慣性的原因，采購人擇優(yōu)選擇集中采購機(jī)構(gòu)的意愿也不強(qiáng)。實(shí)踐中，采購人只管委托不問效果（實(shí)際上也沒法問），集中采購機(jī)構(gòu)囿于人員結(jié)構(gòu)、用人機(jī)制、考核激勵(lì)的問題，對(duì)委托采購的項(xiàng)目無法進(jìn)行精細(xì)管控，采購的效率和效果都差強(qiáng)人意。

所以，雖然集中采購機(jī)構(gòu)缺乏競爭性的根源并不在政府采購制度本身，但是它又是政府采購所倡導(dǎo)的集中采購原則的落腳點(diǎn)，也是政府采購制度改革無法回避，必須直面的問題，否則這項(xiàng)改革就不深入、不全面，改革的預(yù)期目標(biāo)就會(huì)落空。

由此引申出來的一個(gè)問題就是，我們要對(duì)政府采購制度改革的廣度、深度、難度有一個(gè)充分的認(rèn)識(shí)，做好改革任重道遠(yuǎn)、不能畢其功于一役的心理準(zhǔn)備。

政府采購制度改革涉及的專業(yè)和領(lǐng)域很多，其提出的諸多改革方向和重點(diǎn)，從一開始就沒有局限于（實(shí)際上也無法做到）政府采購制度本身。因此，如果我們只是在政府采購這個(gè)領(lǐng)域修修補(bǔ)補(bǔ)甚至是推倒重來，改革還是無法觸及問題實(shí)質(zhì)，只是在做表面文章，改革的成效很可能離預(yù)想的很遠(yuǎn)。

如這里提及的集中采購機(jī)構(gòu)競爭性改革，關(guān)鍵是要解決集中采購機(jī)構(gòu)自身的競爭意識(shí)、競爭格局、競爭機(jī)制問題，這涉及集中采購機(jī)構(gòu)的屬性、人員、編制、管理等諸多深層次問題，是一個(gè)系統(tǒng)性的內(nèi)容，牽涉的面很廣，需要多個(gè)部門、領(lǐng)域協(xié)調(diào)一致，改革的難度很大，周期也會(huì)很長。

其他的諸如供應(yīng)商的誠信投標(biāo)問題、采購合同的全面履約問題、交易機(jī)制的重構(gòu)問題、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管重心問題，都是如此。政府采購制度設(shè)計(jì)的再精細(xì)、再完備，沒有其他相應(yīng)的制度體系做支撐，政府采購的理想和目標(biāo)一樣無法實(shí)現(xiàn)。

有專家曾經(jīng)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，任何社會(huì)、任何領(lǐng)域，都不可能只依賴某一種制度來規(guī)范，需要的是一整套相互制約、相互補(bǔ)充的制度體系，這些制度不僅包括憲法和法律明確規(guī)定的，可能更重要的是包括了社會(huì)中不斷形成、發(fā)展、變化的慣例、習(xí)慣、道德、風(fēng)俗這樣一些非正式的制度。

即便是政府采購制度自身產(chǎn)生的問題，改革的難度也不可低估，尤其是要正確識(shí)別、準(zhǔn)確區(qū)分問題產(chǎn)生的根源，對(duì)癥下藥。

《政府采購法》的修訂怎樣應(yīng)對(duì)各類現(xiàn)實(shí)問題

現(xiàn)在很多研究文章都在指責(zé)政府采購忽視需求和結(jié)果管理，只管程序正當(dāng)、不問采購實(shí)效。但是《政府采購法》第一條在闡述自己立法目的時(shí)就表明，要提高政府采購資金的使用效益；其第十七條要求集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購價(jià)格低于市場平均價(jià)格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求；其第三十八條規(guī)定，采購人要根據(jù)符合采購需求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交供應(yīng)商；其第五十條要求，政府采購合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同等等。

諸多關(guān)于需求和結(jié)果的規(guī)定，《政府采購法》說得很清楚，實(shí)踐中卻還是選擇忽視它，是司法、執(zhí)法環(huán)節(jié)出了問題，還是守法環(huán)節(jié)出了問題？采購人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法條機(jī)械、教條的理解和適用應(yīng)不應(yīng)該對(duì)此負(fù)責(zé)？實(shí)踐中，采購人熱衷于搞形式主義、開標(biāo)都要公證，監(jiān)管機(jī)構(gòu)緊盯采購程序、采購人代表是否派代表參加評(píng)審都要審批，審計(jì)部門一看到單一來源、競爭性談判就質(zhì)疑為什么不招標(biāo)，這樣一種“程序?yàn)橥酢钡牟少徦悸泛陀^念是如何形成的？

實(shí)際上，立法目標(biāo)與實(shí)施效果的背離是我們現(xiàn)在很多領(lǐng)域的普遍現(xiàn)象，《政府采購法》在實(shí)施過程中，類似的“理想很豐滿、現(xiàn)實(shí)很無奈”的問題隨在而是。采購人主體責(zé)任缺失的問題、評(píng)審委員會(huì)濫權(quán)的問題、供應(yīng)商惡意投訴的問題，可以說都與此有關(guān)，我們法律實(shí)施環(huán)節(jié)的諸多問題不解決，政府采購制度的改革目標(biāo)就沒有實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。

從這個(gè)意義上說，政府采購制度的改革就不能只是盯著《政府采購法》怎么修改、如何完善，還要在法律實(shí)施上下功夫，持續(xù)強(qiáng)化采購參與各方的法律意識(shí)、法律思維、法律運(yùn)用能力的培養(yǎng)，這方面的工作非?；A(chǔ)，也更為重要，需要在很長的一段時(shí)間后才能見到效果。

政府采購制度改革，對(duì)《政府采購法》進(jìn)行適當(dāng)修改是必須的，我們立法層面的問題要解決。但不管是修改也好、完善也罷，應(yīng)建立在充分肯定政府采購以往成績、立足現(xiàn)有政府采購制度基礎(chǔ)之上，那種認(rèn)為《政府采購法》先天不足，需要顛覆性修改的觀點(diǎn)是很危險(xiǎn)的。

法律制度要內(nèi)化于心、外化于行，成為人們的自覺意識(shí)、行為習(xí)慣，需要時(shí)間的積累，這個(gè)積累的進(jìn)程還極為緩慢，不以立法者的意志為轉(zhuǎn)移，法律制度的朝令夕改和激進(jìn)式改革，對(duì)于任何一項(xiàng)制度的建設(shè)和完善而言都有害無益，在這方面，我們是有不少教訓(xùn)的。

并且法之所以規(guī)定這些可以做、那些不能做，很多時(shí)候不是說某個(gè)規(guī)則具有天然合法性，不這樣做就違背天理人倫，它更多的是一個(gè)與人們的認(rèn)知能力、風(fēng)俗傳統(tǒng)相妥協(xié)的產(chǎn)物，本質(zhì)上并沒有對(duì)錯(cuò)之分。

比如，自招標(biāo)文件發(fā)出之日起至要求投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止不得少于20日，15天是否就有問題？同樣的，資格預(yù)審拿出來由采購人或代理機(jī)構(gòu)做，是不是表示評(píng)審委員會(huì)做這項(xiàng)工作就不行？我們只要細(xì)心研究就會(huì)發(fā)現(xiàn)，《政府采購法》中大量的規(guī)定實(shí)際上都是一個(gè)將固有認(rèn)識(shí)、行為習(xí)慣法條化的結(jié)果，不存在必須改、不改不行的問題。如果這個(gè)結(jié)論成立，我們就無法解釋《政府采購法》大量借鑒國外的采購規(guī)則，人家運(yùn)行的不錯(cuò)，為什么我們就存在問題（產(chǎn)生這個(gè)問題的原因很復(fù)雜，這里只就法律規(guī)則的完備性而言）。

對(duì)《政府采購法》的局部、適度修改雖然勢(shì)在必行，但是也不要求立竿見影?！吨腥A人民共和國著作權(quán)法》第三次修改自征求意見稿公布至今將近五年，大家還在爭論不休?！墩少彿ā返男薷模捌趶V泛充分的調(diào)研論證是極為重要的，在此基礎(chǔ)上形成普遍共識(shí)之后,再進(jìn)行下一步的法律修改也不晚。如果修法的依據(jù)和理由還有很多爭議，對(duì)修法的預(yù)期目標(biāo)還沒有十足把握，保持原樣慢慢完善，可能比一步到位更好些。

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，我們所處的這個(gè)時(shí)代，這個(gè)時(shí)代的人們，始終是法律制度得以建立并發(fā)揮作用的決定性因素。法律規(guī)則歸根結(jié)底是規(guī)范、約束、指引人的行為，而人又是趨利避害的，天生具有利用規(guī)則、逃避規(guī)則的內(nèi)心沖動(dòng)，任何制度、規(guī)范在紛繁復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐和人性面前都很難做到滴水不漏，跑偏、失范是常有的事。

立法者并非圣賢或先知，立法的問題總是有，修修補(bǔ)補(bǔ)是常態(tài)，關(guān)鍵是怎么修、如何補(bǔ)，如何防止非左即右、顧此失彼，也就是大家經(jīng)常講的鐘擺效應(yīng)。不能按下葫蘆浮起瓢，這對(duì)立法者的智慧和能力是一個(gè)極大的考驗(yàn)。

（作者單位：新華社辦公廳）

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