【非招標(biāo)采購方式專題探討】單一來源采購，批還是不批？

【單一來源采購篇】

監(jiān)管部門在“特殊”申請理由面前面臨著“風(fēng)險(xiǎn)抉擇”----

單一來源采購，批還是不批？

本報(bào)記者 趙輝

在政府采購非招標(biāo)采購方式中，單一來源采購由于缺乏競爭性，一直被視為“先天”不足，通常是在非常特殊的情況下才使用，《政府采購法》對此方式的適用條件有嚴(yán)格限制，然而在政府采購實(shí)踐中，由于缺乏實(shí)施細(xì)則，具體什么樣的情形可以使用單一來源采購方式，監(jiān)管部門在審批時(shí)常常遇到模棱兩可、舉棋不定的情形。對于采購人看似“特殊”的申請理由，監(jiān)管部門的審批又有著什么樣的糾結(jié)？無論是采購人、采購代理機(jī)構(gòu)還是采購監(jiān)管部門在面對單一來源采購時(shí)，如何既保證采購順利進(jìn)行，同時(shí)又將各自的執(zhí)行和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)降到最低？

什么樣的項(xiàng)目可以選擇“單一來源”

《政府采購法》第31條規(guī)定了采用單一來源方式采購的3種情形，即只能從唯一供應(yīng)商處采購的；發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；必須保證原有采購項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額10%的。

對照實(shí)際情況分析這3種情形，不難看出其中緣由。

首先，只能從唯一供應(yīng)商處采購的，也就是說只有一家供應(yīng)商才能提供。這類情況通常是指專利產(chǎn)品、新型產(chǎn)品、定制產(chǎn)品、獨(dú)家提供的服務(wù)等。例如，在我國，郵電、自來水等都是壟斷性行業(yè)，雖然由多個(gè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營，但屬于同一類機(jī)構(gòu)，而且政策統(tǒng)一，采購人需要的電話服務(wù)和自來水只能向郵電局和自來水公司采購。

其次，發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購。在實(shí)踐中通常會遇到一些緊急需要，如大堤決口，需要及時(shí)堵上，只能立即就近采購。湖南省省直政府采購中心的工作人員告訴記者，該中心曾采購一批救災(zāi)物資，經(jīng)采購人申請采用單一來源采購方式，從制作標(biāo)書、抽取專家、評標(biāo)定標(biāo)總共用了29個(gè)小時(shí)順利完成。

最后，對于第3種情形也不難理解，例如某單位采購工作服，因新增加了工作人員，需要添置同樣的工作服；再如采購大型設(shè)備，因維護(hù)需要，請?zhí)峁┰撛O(shè)備的供應(yīng)商負(fù)責(zé)維修事務(wù)等。近年來，隨著政府信息化步伐的加快，系統(tǒng)開發(fā)完善、軟硬件維保服務(wù)等項(xiàng)目的單一來源采購申請數(shù)量在上升，有不少此類申請是以系統(tǒng)開發(fā)完善、軟硬件維保服務(wù)等類似延續(xù)項(xiàng)目申請單一選擇原廠商繼續(xù)提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)為理由的，如為了“保證原有系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行”、“保持技術(shù)、服務(wù)一致性”、“考慮產(chǎn)品技術(shù)支持服務(wù)的延續(xù)性和兼容性”以及選用原廠商既能節(jié)約成本，又能避免風(fēng)險(xiǎn)等好處。然而這樣的理由是否就能證明其他供應(yīng)商不能滿足需求呢？是不是所有類似系統(tǒng)開發(fā)完善、軟硬件維保服務(wù)等延續(xù)項(xiàng)目都一定要單一選擇原廠商？

一些監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人認(rèn)為，采購人之所以愿意繼續(xù)選擇原供應(yīng)商，一部分原因是與原供應(yīng)商之間已經(jīng)建立了密切的合作關(guān)系，不愿再費(fèi)時(shí)費(fèi)力通過公開招標(biāo)更換其他供應(yīng)商來承擔(dān)項(xiàng)目。浙江省松陽縣財(cái)政局采購辦工作人員告訴記者，對于一些金額較小的軟件開發(fā)和維保服務(wù)項(xiàng)目，采用單一來源方式時(shí)，由于其他供應(yīng)商認(rèn)為利潤空間不大，可能不會有異議，但這種方式仍然存在審批風(fēng)險(xiǎn)。河南省新鄉(xiāng)市財(cái)政局采購辦的負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)也提到，對于這類延續(xù)性采購項(xiàng)目在市政建設(shè)中也比較多，且金額越來越大，即使打著“一致性或服務(wù)配套”的旗號，但對這類采購項(xiàng)目的單一來源方式審批也相當(dāng)謹(jǐn)慎。

可以說，對于單一來源采購方式的適用條件，雖然《政府采購法》以及財(cái)政部第18號令有相關(guān)規(guī)定，但由于缺乏實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致政府采購監(jiān)管部門在審批和監(jiān)管過程中難以把握，存在著很大的管理風(fēng)險(xiǎn)。

如何降低審批風(fēng)險(xiǎn)提高采購競爭力

記者采訪發(fā)現(xiàn)，為了更好地管理單一來源方式在采購活動中的應(yīng)用，近年來各地陸續(xù)出臺了相應(yīng)的管理規(guī)定。2009年，湖北省財(cái)政廳聯(lián)合監(jiān)察廳、審計(jì)廳出臺了《關(guān)于實(shí)施單一來源政府采購方式的管理規(guī)定》，對單一來源采購方式的適用情形進(jìn)一步作了明確規(guī)定，對有關(guān)關(guān)鍵詞作了具體的解釋或界定，如對《政府采購法》規(guī)定的“唯一供應(yīng)商”和“不可預(yù)見的緊急情況”進(jìn)行了界定，并列舉了十幾種情形。對于有些情形，采購人必須提供專家的論證意見，且論證由政府采購中心或采購代理機(jī)構(gòu)組織，專家組為3人以上的單數(shù)組成，并在政府采購專家?guī)熘须S機(jī)抽取，而采購人不得參與項(xiàng)目的論證。此外，政府采購監(jiān)管部門將對單一來源采購方式的審批情況進(jìn)行公告。公告內(nèi)容包括采購內(nèi)容、供應(yīng)商、擬成交價(jià)格、專家組成員名單、專家論證意見、采購人提供的相關(guān)材料等。其中公告期限不得少于5個(gè)工作日。

不僅在湖北，還有相當(dāng)一部分省市也通過“曬”公告的方式將單一來源采購申請公布于眾。四川省2009年下發(fā)了《關(guān)于采取單一來源采購方式進(jìn)行公示的通知》，明確規(guī)定，財(cái)政部門接到申請人關(guān)于采取單一來源采購方式事項(xiàng)的申請后，在批準(zhǔn)之前，應(yīng)當(dāng)就采取單一來源采購方式事項(xiàng)在四川政府采購網(wǎng)公示欄公示5個(gè)工作日，廣泛征求潛在供應(yīng)商的意見。“對單一來源采購進(jìn)行社會公示，這實(shí)際上是引入社會監(jiān)督。”青島市今年對于單一來源方式進(jìn)行公示的做法也進(jìn)行了明確規(guī)定，該市財(cái)政局采購辦負(fù)責(zé)人告訴記者，為了避免采購人對于品牌等的傾向性，對單一來源采購申請進(jìn)行公示，是保證政府采購公開公平公正的必然要求。

公示對于采購監(jiān)管部門而言也降低了審批風(fēng)險(xiǎn)，甘肅省財(cái)政廳采購監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人告訴記者，對于單一來源采購方式，監(jiān)管部門往往會采取多種方式進(jìn)一步證實(shí)、分析，特別是對于一些情況特殊、采購金額較大的項(xiàng)目會事先找專家咨詢和論證。通過公示、論證，確保單一來源采購的合法性，同時(shí)也提高政府采購活動的競爭性。

“經(jīng)過公示，如果另外有符合要求的供應(yīng)商來應(yīng)標(biāo)，采購人一般情況下也會接受。”記者了解到，不久前，某集采機(jī)構(gòu)在對一家采購單位通過單一來源采購辦公自動化軟件時(shí)，供應(yīng)商堅(jiān)持少一分錢都不做，而專家評審意見認(rèn)為該價(jià)格過高，仍然有相當(dāng)?shù)南抡{(diào)空間，經(jīng)過再三商量，供應(yīng)商拒絕讓步，沒有談判協(xié)商的余地，專家組宣布，此項(xiàng)目終止談判。采購中心了解情況后，向采購監(jiān)管部門建議將該項(xiàng)目從單一來源采購變更為競爭性談判采購，該建議被采購監(jiān)管部門采納。采購單位也接受了集采機(jī)構(gòu)的意見。一個(gè)星期后，該項(xiàng)目競爭性談判采購公告，在規(guī)定的條件和時(shí)間內(nèi)有5家報(bào)名合格供應(yīng)商。采購中心重新組織了專家對該項(xiàng)目進(jìn)行了評審，經(jīng)綜合評審，最后的成交價(jià)格比單一來源談判價(jià)格節(jié)約了60%。

業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，單一來源采購方式并不是理想的政府采購方式，存在的主要問題是沒有競爭力，想要讓供應(yīng)商報(bào)價(jià)至合理的價(jià)位非常困難，有時(shí)也存在廢標(biāo)的情況，因此，應(yīng)慎用單一來源采購。一名長期從事集采業(yè)務(wù)的工作人員表示，在單一來源采購中，要熟悉標(biāo)的物的市場行情，牢牢掌握價(jià)格的主動權(quán)，同時(shí)還需要了解本地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況，化不利因素為有利因素，對順利完成單一來源采購項(xiàng)目將很有幫助。

【鏈接】湖北省《關(guān)于實(shí)施單一來源政府采購方式的管理規(guī)定》（摘要）

第四條只能從唯一供應(yīng)商處采購的情形，包括：（一）只有唯一供應(yīng)商的，主要指采購的貨物或服務(wù)在全國范圍內(nèi)只有一家供應(yīng)商；（二）公開招標(biāo)等方式失敗后需要變更為單一來源采購方式的；（三）軟件開發(fā)項(xiàng)目需要原開發(fā)公司升級改造的，且升級改造經(jīng)費(fèi)小于原開發(fā)經(jīng)費(fèi)；（四）涉及國家安全和秘密的；（五）上級主管部門有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)要求，且經(jīng)省級以上（含省級）財(cái)政部門同意的；（六）經(jīng)財(cái)政部同意，中央統(tǒng)一公開招標(biāo)要求跟標(biāo)的；（七）必須與原采購設(shè)備配套的，主要是指主機(jī)已經(jīng)采購必須配備專用附屬設(shè)備或附屬設(shè)備已經(jīng)采購需要繼續(xù)采購原主機(jī)的；（八）采購特定不動產(chǎn)的；（九）采購特定產(chǎn)品作為教學(xué)、研究對象的；（十）采購本部門、本單位設(shè)立企業(yè)生產(chǎn)的貨物、提供的服務(wù)和零星維修工程的；（十一）經(jīng)省委省政府批準(zhǔn)，或經(jīng)省委省政府授權(quán)省級有關(guān)部門批準(zhǔn)，且經(jīng)財(cái)政部門認(rèn)可的需要采購本省企業(yè)產(chǎn)品的項(xiàng)目，該產(chǎn)品在本省內(nèi)只有唯一供應(yīng)商的。

第五條不可預(yù)見的緊急情況，包括以下情形：（一）自然災(zāi)害；（二）社會突發(fā)事件；（三）同級或上級人民政府認(rèn)定為緊急情況的。

第七條屬于第四條（一）、（二）、（三）、（七）情形的，政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)在審批采購方式時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)專家論證意見。其中屬于第四條（一）、（三）、（七）情形的，由政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織專家論證。屬于第四條（二）情形的，由政府采購中心、政府采購代理機(jī)構(gòu)組織專家論證，并將論證意見報(bào)政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)。