產(chǎn)業(yè)扶貧如何開展績(jī)效評(píng)價(jià)

產(chǎn)業(yè)扶貧如何開展績(jī)效評(píng)價(jià)

——以山西省L縣為例

■ 于慧

放眼改革開放幾十年的扶貧經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧以其有效性、益貧性和持續(xù)性，在注入地方經(jīng)濟(jì)活力、改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得了一定成績(jī)。山西省作為我國(guó)農(nóng)村貧困程度較深的省份之一，是消除相對(duì)貧困的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文采用定量和定性相結(jié)合的方法來(lái)具體分析山西省L縣產(chǎn)業(yè)扶貧方面的具體表現(xiàn)，對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，真正找到其產(chǎn)業(yè)扶貧背后隱含的問(wèn)題，并力求提出有針對(duì)性的對(duì)應(yīng)良策。

L縣產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)體系及實(shí)證分析

本文根據(jù)《財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》（財(cái)農(nóng)〔2017〕115 號(hào)），結(jié)合山西省L縣目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)扶貧難題，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮扶貧資金績(jī)效：一是產(chǎn)業(yè)幫扶的帶動(dòng)效益如何；二是從可持續(xù)性角度來(lái)看，產(chǎn)業(yè)扶貧能否有效帶動(dòng)扶貧工作發(fā)展，貧困戶是否參與進(jìn)去并產(chǎn)生持續(xù)收益能力；三是扶貧資金的支出合規(guī)性。通過(guò)對(duì)L縣特色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，主要以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)幫扶、區(qū)域協(xié)調(diào)及多元主體扶貧體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧參與程度、資金監(jiān)管及使用合規(guī)性4個(gè)方面為二級(jí)指標(biāo)來(lái)構(gòu)建L縣產(chǎn)業(yè)扶貧的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并在這4個(gè)準(zhǔn)則層下來(lái)探討具體指標(biāo)層。

產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)幫扶。政府在這一過(guò)程中起著毋庸置疑的引導(dǎo)和輔助作用，然而除此之外，貧困戶等其他主體也是重要主體，要在政府的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的力量，引導(dǎo)多方主體帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧。

區(qū)域協(xié)調(diào)及多元主體扶貧體系建設(shè)。貧困人口增收是衡量產(chǎn)業(yè)扶貧工作成效的基礎(chǔ)，簡(jiǎn)單來(lái)講就是貧困戶從中收益多少。產(chǎn)業(yè)扶貧的真實(shí)效益易被產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)的表象美化，在評(píng)價(jià)和實(shí)地調(diào)研中更應(yīng)關(guān)注增產(chǎn)與增收的關(guān)系。

產(chǎn)業(yè)扶貧參與度。從參與這一行為來(lái)看，較大的主體應(yīng)該是貧困戶，產(chǎn)業(yè)扶貧模式本質(zhì)上屬于參與式扶貧，故在產(chǎn)業(yè)扶貧中，貧困戶不僅是受益主體，同時(shí)也是參與主體。但貧困戶因資源稟賦差，主體意識(shí)不強(qiáng)，在產(chǎn)業(yè)扶貧中常常處于被動(dòng)局面。

資金監(jiān)管及使用合規(guī)性。對(duì)于資金的使用是監(jiān)管的重點(diǎn)和方向，同時(shí)在此基礎(chǔ)上，我們也應(yīng)該看到的是，這一資金更多的是減貧、脫貧的“助推劑”。本次實(shí)地調(diào)研中，筆者通過(guò)借鑒以往扶貧資金的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，嘗試探索目前扶貧資金的使用在實(shí)際使用過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困境，并且通過(guò)總結(jié)和分析來(lái)進(jìn)一步分析形成這一現(xiàn)象其背后的原因，從而使得扶貧效果能夠據(jù)此真正得到顯現(xiàn)。

結(jié)論

產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)幫扶效益較好。L 縣通過(guò)實(shí)施馬鈴薯產(chǎn)銷一體化示范基地建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧起到了典型示范作用。全年生產(chǎn)一級(jí)種薯9600萬(wàn)斤，可供40萬(wàn)畝馬鈴薯用種。選育推廣適應(yīng)本地的抗病晉薯16號(hào)6個(gè)脫毒品種。脫毒種薯覆蓋率達(dá)到90%，平均增產(chǎn)30%，帶動(dòng)3萬(wàn)余戶薯農(nóng)、1萬(wàn)余戶貧困人口，人均增收600元以上。全縣從事種薯繁育的4996個(gè)貧困人口靠“訂單”人均增收2090元。其中3263人，人均收入超3000元。再加上人均種植1畝綠色薯，有近5000人靠馬鈴薯產(chǎn)業(yè)達(dá)到人均純收入3426元，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定性脫貧。

區(qū)域協(xié)調(diào)、多元主體扶貧體系建設(shè)情況一般。L縣通過(guò)實(shí)施“五統(tǒng)一”和馬鈴薯、棗木香菇等種植培訓(xùn)，提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量。但由于近年來(lái)馬鈴薯價(jià)格下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增高等原因，在這種情況下，貧困戶收入很難有較大增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)增產(chǎn)卻不增收的現(xiàn)象。根本原因在于，農(nóng)產(chǎn)品多為初級(jí)產(chǎn)品，精深加工產(chǎn)品少，產(chǎn)銷一體化建設(shè)不足，農(nóng)作物只能以低價(jià)的初級(jí)產(chǎn)品銷售，價(jià)格受市場(chǎng)影響較大，應(yīng)加大力度引入電商銷售、產(chǎn)品深加工等多渠道多平臺(tái)銷售模式。此外根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于運(yùn)用政府采購(gòu)政策支持脫貧攻堅(jiān)的通知》要求，當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門應(yīng)做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在一定程度上靈活確定各單位采購(gòu)方式，例如確定并預(yù)留本部門各預(yù)算單位食堂采購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品總額的一定比例定向采購(gòu)貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，提升扶貧實(shí)際效果。

產(chǎn)業(yè)扶貧參與程度低。產(chǎn)業(yè)扶貧工作依托當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色，能夠起到扶貧示范引領(lǐng)作用，且形成了扶貧和扶智相結(jié)合的有利氛圍。但是目前，貧困戶普遍缺乏主觀能動(dòng)性，對(duì)政府補(bǔ)助和政府引導(dǎo)的依賴性極強(qiáng)。而政府在扶貧工作中往往習(xí)慣性起主導(dǎo)作用，常忽視貧困戶的主體性，使得貧困戶在自己的主觀能動(dòng)性方面出現(xiàn)缺失，貧困戶往往怕投錯(cuò)了項(xiàng)目，讓資金打了水漂，所以“等、靠、要”的思想較為嚴(yán)重。因而靠政府投資拉動(dòng)的扶貧項(xiàng)目，往往難以持久，很難解決“扶真貧”和“真扶貧”問(wèn)題。

資金使用違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)。盡管已經(jīng)三令五申，但還是有人會(huì)產(chǎn)生較為錯(cuò)誤的理解，對(duì)于這一資金的認(rèn)識(shí)不足，仍然會(huì)在實(shí)際使用的過(guò)程中隨意更改用途，將扶貧資金挪作他用，最終損害了貧困戶的利益。

建議

打造多元主體參與的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)模式。實(shí)現(xiàn)以增收為核心的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵，要想實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變必須加快推動(dòng)“一鎮(zhèn)一品”或 “一村一品”格局建設(shè)，引入符合本地特色的企業(yè)，提倡多元化創(chuàng)收。徹底解決農(nóng)民靠天、靠市場(chǎng)吃飯，增產(chǎn)卻不增收的問(wèn)題。注重發(fā)揮農(nóng)民的主體作用及市場(chǎng)主體帶動(dòng)作用，幫助貧困戶培養(yǎng)自身能力。一是充分發(fā)揮“四帶一自”模式，引入適合當(dāng)?shù)毓I(yè)的控股公司，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品鏈，發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)。建立企業(yè)、合作和貧困群體的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在改善馬鈴薯鏈條方面發(fā)揮重要作用。二是開發(fā)產(chǎn)業(yè)扶貧新業(yè)態(tài)。例如，L縣可運(yùn)用“土豆花開”旅游文化月活動(dòng)通過(guò)“景區(qū)景點(diǎn)+農(nóng)家樂(lè)+貧困戶”等模式，將貧困戶融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈。

加大貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧參與程度。貧困戶脫貧致富的發(fā)展意愿和參與的主動(dòng)性是決定產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目效益的關(guān)鍵因素，也是項(xiàng)目實(shí)施的重要基礎(chǔ)。貧困戶因地制宜地選擇扶貧項(xiàng)目，激發(fā)貧困戶參與積極性，鼓勵(lì)貧困戶參與項(xiàng)目技能培訓(xùn)，對(duì)愿意學(xué)習(xí)新技能和引進(jìn)、推廣新品種的貧困戶，給予補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。龍頭企業(yè)、產(chǎn)業(yè)基地等產(chǎn)業(yè)組織要積極提供就業(yè)崗位，使貧困戶參與到產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)方面，做到學(xué)以致用。最后，政府、企業(yè)等有關(guān)責(zé)任主體應(yīng)實(shí)時(shí)跟進(jìn)，檢查貧困戶產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)狀，在生產(chǎn)過(guò)程中給予貧困戶技術(shù)、種薯等方面的支持，并起到督促作用。總之，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目尤其需要政府、企業(yè)、貧困戶之間形成良性的互動(dòng)配合與協(xié)調(diào)。

加強(qiáng)縣級(jí)扶貧領(lǐng)域項(xiàng)目資金監(jiān)管。建議縣級(jí)財(cái)政部門成立涉農(nóng)扶貧資金核算中心，建立扶貧資金統(tǒng)一流向、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一核算制度，規(guī)范統(tǒng)一資金管理辦法，對(duì)資金的公示、撥款、報(bào)賬等程序予以說(shuō)明，從制度上堵塞漏洞，防止扶貧資金濫用。利用信息技術(shù)手段，建立扶貧資金動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái)，將各級(jí)各類扶貧資金統(tǒng)籌納入管理臺(tái)賬，實(shí)行精細(xì)化管理，全面覆蓋資金安排、撥付及使用進(jìn)度，跟蹤了解項(xiàng)目立項(xiàng)、公示、招標(biāo)、建設(shè)等情況和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾偏，重點(diǎn)抽查。結(jié)合政務(wù)公開來(lái)提升資金公開、公示的透明度，健全行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督三位一體的扶貧資金監(jiān)管體系。

（作者單位：中誠(chéng)政融（北京）有限公司）

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