“雙視角”下的投標(biāo)有效期法律分析（下）

【一家之言】

“雙視角”下的投標(biāo)有效期法律分析（下）

■林日清 林思捷

基于投標(biāo)有效期的幾個(gè)爭(zhēng)議問題

區(qū)別于純粹的民商領(lǐng)域的合同自由和鼓勵(lì)交易原則，因招標(biāo)通常具有行政管制色彩和公共利益成分，有關(guān)交易中各方意思自治的自由是建立在交易過程的合法合規(guī)，以及兼顧公平、效率的大前提之下。在通過招標(biāo)締結(jié)合同的背景下，作為要約邀請(qǐng)的招標(biāo)文件、作為要約的投標(biāo)文件、作為承諾的中標(biāo)通知書內(nèi)容，都不得隨意變更，投標(biāo)有效期的長(zhǎng)度亦不得隨意更改。

投標(biāo)有效期屆滿后發(fā)出中標(biāo)通知書，其有效性引發(fā)爭(zhēng)議。招標(biāo)人在招標(biāo)文件中約定的投標(biāo)有效期內(nèi)，通常情況下足以完成招標(biāo)。但實(shí)踐中，有可能發(fā)生招標(biāo)活動(dòng)利害關(guān)系人提出質(zhì)疑（異議）、隨后發(fā)起投訴，或者因?yàn)榕e報(bào)等理由有關(guān)監(jiān)督管理部門啟動(dòng)了監(jiān)督檢查程序，招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門將相關(guān)質(zhì)疑（異議）、投訴事項(xiàng)和監(jiān)督檢查處理完畢后，時(shí)間上已經(jīng)超過了投標(biāo)有效期。該情形下，招標(biāo)人發(fā)出的中標(biāo)通知書是否有效？

中標(biāo)結(jié)果改變，因合同準(zhǔn)備行為引發(fā)爭(zhēng)議。有的中標(biāo)供應(yīng)商在獲得中標(biāo)通知書之后，就開始為履行合同進(jìn)行準(zhǔn)備（如提前備貨等）。后原中標(biāo)通知書因故被認(rèn)定為無(wú)效，原中標(biāo)供應(yīng)商認(rèn)為其權(quán)益受到損害，要求招標(biāo)人賠償其為履行合同所做準(zhǔn)備導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失。此時(shí)，招標(biāo)人是否應(yīng)承擔(dān)締約過失責(zé)任甚至違約責(zé)任？

投標(biāo)人響應(yīng)期限與招標(biāo)文件規(guī)定的時(shí)間不一致，引發(fā)爭(zhēng)議。投標(biāo)文件中響應(yīng)的投標(biāo)有效期應(yīng)當(dāng)不少于招標(biāo)文件中載明的投標(biāo)有效期。實(shí)踐中，如投標(biāo)文件所響應(yīng)的投標(biāo)有效期長(zhǎng)于招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期，而又在投標(biāo)文件中明示延長(zhǎng)的投標(biāo)有效期內(nèi)，此時(shí)招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書是否有效？

投標(biāo)有效期相關(guān)問題解決方案分析

合理設(shè)定投標(biāo)有效期。在招標(biāo)程序中，投標(biāo)有效期一方面可以約束投標(biāo)人在有效期內(nèi)不能隨意更改和撤銷投標(biāo)；另一方面可以促使招標(biāo)人在期限內(nèi)盡快完成評(píng)標(biāo)、簽約的過程。前述因發(fā)起質(zhì)疑（異議）、投訴處理、監(jiān)督檢查程序?qū)е抡袠?biāo)人超過投標(biāo)有效期發(fā)出中標(biāo)通知書，除個(gè)別情形是由于情形復(fù)雜程序拖延以外，主要是招標(biāo)文件對(duì)投標(biāo)有效期的期限設(shè)定缺乏合理性，未將可能出現(xiàn)的導(dǎo)致程序遲延的因素考慮在內(nèi)。

招標(biāo)人應(yīng)該在招標(biāo)文件中考慮實(shí)際情況設(shè)定投標(biāo)有效期，盡可能確保招標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)完成開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、授標(biāo)等相關(guān)工作，避免發(fā)生因超過投標(biāo)有效期導(dǎo)致中標(biāo)結(jié)果無(wú)效的情形。實(shí)踐中投標(biāo)有效期一般設(shè)定為90天，如有必要可設(shè)定為120天。此外，還應(yīng)避免將有效期設(shè)定得過長(zhǎng)，否則可能會(huì)導(dǎo)致有效期內(nèi)價(jià)格變動(dòng)等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)增加、風(fēng)險(xiǎn)分配的困難，既可能導(dǎo)致潛在投標(biāo)人為規(guī)避價(jià)格波動(dòng)等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，放棄參與投標(biāo)或者為了規(guī)避潛在的價(jià)格波動(dòng)而提高投標(biāo)價(jià)格，也可能致使招標(biāo)人承擔(dān)更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)生超期情形時(shí)，根據(jù)具體情形區(qū)別處理。一是要區(qū)分是否屬于不可抗力的情形。《中華人民共和國(guó)民法總則》（以下簡(jiǎn)稱《民法總則》）第一百八十條的規(guī)定，“因不可抗力不能履行民事義務(wù)的，不承擔(dān)民事責(zé)任。法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免且不能克服的客觀情況。”。不可抗力一般指自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、罷工等情形。屬《民法總則》規(guī)定的不可抗力的，投標(biāo)有效期依法發(fā)生時(shí)效中止的法律效果，待不可抗力原因消失后恢復(fù)連續(xù)計(jì)算投標(biāo)有效期。

如前述所涉及的招標(biāo)人因投標(biāo)人發(fā)起質(zhì)疑（異議）、投訴處理程序或監(jiān)督檢查，導(dǎo)致超過投標(biāo)有效期才發(fā)出中標(biāo)通知書，是否屬于不可抗力？效力應(yīng)如何認(rèn)定？能否導(dǎo)致時(shí)效中止？筆者認(rèn)為，由于利害關(guān)系人發(fā)起的質(zhì)疑（異議）投訴處理導(dǎo)致程序遲延，顯然是招標(biāo)活動(dòng)中正常的權(quán)利行使，即便是監(jiān)管部門因?yàn)榕e報(bào)等原因?qū)嵤┍O(jiān)督檢查，均在可以預(yù)見的范圍，亦不屬于不可抗力的范疇，因此并不能以不可抗力為由認(rèn)定時(shí)效中止。

如確認(rèn)不屬于不可抗力，招標(biāo)人可視需要延長(zhǎng)投標(biāo)有效期。若是遇因質(zhì)疑（異議）、投訴處理或監(jiān)督檢查等法定程序，或其他特殊情形，造成本次招標(biāo)活動(dòng)無(wú)法在投標(biāo)有效期內(nèi)發(fā)出中標(biāo)通知書，招標(biāo)人可向參加本次招標(biāo)的有效投標(biāo)人發(fā)出延長(zhǎng)投標(biāo)有效期通知書，告知將延長(zhǎng)一定期限的投標(biāo)有效期。一般至少要在投標(biāo)有效期截止日30日之前，發(fā)出延長(zhǎng)投標(biāo)有效期通知書，以留足時(shí)間確保在投標(biāo)有效期內(nèi)能夠發(fā)出中標(biāo)通知書，也盡量能夠在投標(biāo)有效期內(nèi)簽訂合同。投標(biāo)人根據(jù)市場(chǎng)行情和自身履約能力等具體情況，作出是否同意延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的意思表示，如同意則繼續(xù)留在該招標(biāo)程序中，如不同意延長(zhǎng)則退出本次招標(biāo)。決定留在招標(biāo)程序中的投標(biāo)人繼續(xù)加入延期后的招標(biāo)程序。

此外，需要延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的另一種特殊情形是：如中標(biāo)的投標(biāo)人履行合同必備的某資質(zhì)證明文件恰好在招標(biāo)過程中到期（如在投標(biāo)截止日和評(píng)標(biāo)時(shí)有效，但發(fā)出中標(biāo)通知書時(shí)失效），需要一定的時(shí)間辦理相關(guān)延期更新手續(xù)，將導(dǎo)致在發(fā)出中標(biāo)通知書之時(shí)中標(biāo)人的相應(yīng)資質(zhì)欠缺。如因欠缺相應(yīng)資質(zhì)逕行認(rèn)定其投標(biāo)無(wú)效，雖形式上似乎符合法律規(guī)定，但違反了“法不強(qiáng)人所難”的法律原則，也不符合合同目的。因投標(biāo)人大概率會(huì)延續(xù)資質(zhì)，故徑行否決其資質(zhì)，削弱競(jìng)爭(zhēng)，損害有關(guān)投標(biāo)人權(quán)益，也可能造成程序空轉(zhuǎn)，違背招標(biāo)效率原則。筆者認(rèn)為，此時(shí)招標(biāo)人可延長(zhǎng)投標(biāo)有效期，給予投標(biāo)人相應(yīng)合理的時(shí)間進(jìn)行有關(guān)資質(zhì)的更新辦理。若投標(biāo)人在合理期限內(nèi)完成有關(guān)資質(zhì)證明文件的辦理，則其自然符合招標(biāo)要求，招標(biāo)程序繼續(xù)進(jìn)行。若其超過合理期限仍未能提交有效的資質(zhì)證明文件，應(yīng)認(rèn)定其不具有相關(guān)資質(zhì)，投標(biāo)無(wú)效。如此既保證了投標(biāo)人不會(huì)因無(wú)法歸咎于自身的資質(zhì)過期事由而權(quán)益受損，也避免了招標(biāo)程序發(fā)生空轉(zhuǎn)或過于遲延，同時(shí)也符合合同目的。

二是要在招標(biāo)文件中做好投標(biāo)有效期與保證金有效期的銜接約定。投標(biāo)保證金是投標(biāo)文件的組成部分，也是招標(biāo)人對(duì)投標(biāo)人的重要約束手段，保證金有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期一致。招標(biāo)文件應(yīng)約定，投標(biāo)保證金的有效期應(yīng)當(dāng)與投標(biāo)有效期相一致，即如出現(xiàn)延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的情形，則有關(guān)投標(biāo)保證金的有效期自動(dòng)相應(yīng)延長(zhǎng)，避免因約定不明出現(xiàn)投標(biāo)保證金“斷檔”。

完善投標(biāo)有效期有關(guān)制度和流程規(guī)定。如前文所述，我國(guó)在政府采購(gòu)領(lǐng)域的法律法規(guī)缺乏關(guān)于投標(biāo)有效期的細(xì)化規(guī)定、約定，容易引發(fā)爭(zhēng)議以及法律風(fēng)險(xiǎn)。建議在法律法規(guī)層面對(duì)投標(biāo)有效期適用的共性部分加以明確。在有關(guān)法律、法規(guī)甚至規(guī)章未完善之前，宜先以投標(biāo)文件進(jìn)行事先約定。

以下對(duì)四個(gè)疑難問題進(jìn)行解析。

第一，超過投標(biāo)有效期時(shí)發(fā)出中標(biāo)通知書。區(qū)別于一般民商合同的締結(jié)過程中合同雙方隨時(shí)可以互相發(fā)出邀約和承諾，招標(biāo)過程一般流程是：招標(biāo)人發(fā)出邀約邀請(qǐng)（發(fā)出招標(biāo)公告和招標(biāo)文件）—投標(biāo)人發(fā)出邀約（投標(biāo)）—招標(biāo)人承諾（招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書，合同成立）—簽訂合同（合同生效）。原則上招標(biāo)人無(wú)權(quán)發(fā)出要約，但在延長(zhǎng)投標(biāo)有效期這個(gè)特殊事項(xiàng)下，招標(biāo)人有權(quán)發(fā)出要約。筆者認(rèn)為，招標(biāo)人就延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的要約權(quán)應(yīng)當(dāng)要合理行使，可以考慮在立法層面予以規(guī)定，接受有關(guān)監(jiān)督管理部門的監(jiān)督。如在政府采購(gòu)領(lǐng)域規(guī)定，當(dāng)超過投標(biāo)有效期時(shí)，采購(gòu)人可以根據(jù)市場(chǎng)情況作出選擇，若此時(shí)市場(chǎng)行情有利于采購(gòu)人（市場(chǎng)行情明顯上漲），則采購(gòu)人可選擇與供應(yīng)商協(xié)商延長(zhǎng)投標(biāo)有效期，繼續(xù)進(jìn)行采購(gòu)程序。反之，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)選擇不延長(zhǎng)投標(biāo)有效期，放棄進(jìn)行本次采購(gòu)。這樣做，才符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）所規(guī)定的“提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”的立法目的。

第二，中標(biāo)通知書發(fā)出在投標(biāo)有效期之內(nèi)，而簽訂合同時(shí)超出投標(biāo)有效期，此時(shí)合同的效力如何認(rèn)定？如果簽訂合同時(shí)，在投標(biāo)有效期之內(nèi)，合同效力性沒有爭(zhēng)議。如果投標(biāo)有效期的截止之日剛好卡在中標(biāo)通知書發(fā)出之后、簽訂合同之前，此時(shí)中標(biāo)通知書及事后簽訂的合同是否有效？有人認(rèn)為投標(biāo)有效期計(jì)算應(yīng)為“投標(biāo)截止日期起至合同簽訂日期止”，因此超出投標(biāo)有效期簽訂的合同無(wú)效。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四十六條第一款“采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同”，以及第二款“中標(biāo)、成交通知書對(duì)采購(gòu)人和中標(biāo)、成交供應(yīng)商均具有法律效力。中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后，采購(gòu)人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”。

根據(jù)以上法律規(guī)定，結(jié)合《中華人民共和國(guó)合同法》，筆者認(rèn)為，發(fā)出中標(biāo)通知書，就是招標(biāo)人作出合同締結(jié)程序中的承諾，雙方合意已經(jīng)達(dá)成，此時(shí)合同成立。簽訂書面合同是對(duì)中標(biāo)通知書的進(jìn)一步細(xì)化，合同的實(shí)質(zhì)性條款應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)通知書一致，因此即便簽訂合同時(shí)已經(jīng)過了投標(biāo)有效期，合同仍然有效。假設(shè)招標(biāo)人在投標(biāo)有效期（90日）的最后一天才考慮是否發(fā)出中標(biāo)通知書，只要符合法律規(guī)定，又在投標(biāo)有效期內(nèi)，就應(yīng)當(dāng)發(fā)出中標(biāo)通知書，顯然不應(yīng)該考慮簽訂合同時(shí)是否會(huì)過了投標(biāo)有效期。只要是在投標(biāo)有效期期限內(nèi)發(fā)出有效的中標(biāo)通知書，招標(biāo)人顯然也不能過后以時(shí)間超出投標(biāo)有效期為由拒絕簽訂合同，對(duì)于投標(biāo)人也同樣有約束效力。此外，從法律與合同解釋的角度看，對(duì)于投標(biāo)有效期的設(shè)定和延長(zhǎng)變更，招標(biāo)人居于主動(dòng)地位，投標(biāo)人處于被動(dòng)地位，顯然對(duì)于投標(biāo)有效期應(yīng)當(dāng)做出對(duì)投標(biāo)人有利的解釋。

《政府采購(gòu)法》第四十六條明確， “采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同”。如果采購(gòu)人在發(fā)出中標(biāo)通知書之日起，超出三十日，才提出要與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂合同，此時(shí)中標(biāo)供應(yīng)商是否有權(quán)拒絕簽訂合同？筆者認(rèn)為，此種情形下，要區(qū)分在簽訂合同時(shí)是否超出“合理期限”（投標(biāo)有效期截止日+30日），如在簽訂合同時(shí)仍在此“合理期限”內(nèi)，中標(biāo)供應(yīng)商不能拒絕簽訂合同；如超出“合理期限”，導(dǎo)致中標(biāo)供應(yīng)商因采購(gòu)人違規(guī)行為承擔(dān)市場(chǎng)價(jià)格上漲等風(fēng)險(xiǎn)，中標(biāo)供應(yīng)商有權(quán)拒絕簽訂合同并取得退還保證金，當(dāng)然中標(biāo)供應(yīng)商也可以協(xié)商要求合理補(bǔ)償并以此為前提簽訂合同。

當(dāng)然，為避免爭(zhēng)議，減少法律風(fēng)險(xiǎn)，招標(biāo)人最好是在投標(biāo)有效期截止之日之前完成合同簽訂工作，如因特殊情形來(lái)不及，最好是在投標(biāo)有效期截止之前至少30日作出延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的意思表示。

第三，投標(biāo)人響應(yīng)與招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期不一致。如響應(yīng)期限比招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期短，則不滿足實(shí)質(zhì)性條款，投標(biāo)歸于無(wú)效，這一點(diǎn)沒有爭(zhēng)議。如響應(yīng)期限比招標(biāo)文件規(guī)定的投標(biāo)有效期長(zhǎng)，投標(biāo)人在投標(biāo)文件中主動(dòng)延長(zhǎng)的投標(biāo)有效期，其效力如何認(rèn)定？

筆者認(rèn)為，招標(biāo)文件通常要求，投標(biāo)人在投標(biāo)文件中應(yīng)明示投標(biāo)有效期不短于招標(biāo)文件的投標(biāo)有效期。因此，投標(biāo)人在投標(biāo)文件中主動(dòng)延長(zhǎng)的投標(biāo)有效期，應(yīng)視為關(guān)于招標(biāo)文件投標(biāo)有效期的無(wú)偏離響應(yīng)，也即以招標(biāo)文件中所載明的有效期為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行招標(biāo)程序即可，忽略有關(guān)投標(biāo)人自愿延長(zhǎng)的部分。只是當(dāng)后期發(fā)生需要延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的情形時(shí)，才觸發(fā)之前投標(biāo)人自愿延長(zhǎng)的效力，此時(shí)招標(biāo)人可以省略征詢投標(biāo)人是否愿意延長(zhǎng)相應(yīng)期限的程序，因?yàn)橥稑?biāo)人作為具有完全民事行為能力的民事主體，在前期已經(jīng)對(duì)其權(quán)利進(jìn)行了讓渡處分。

第四，中標(biāo)候選人提前準(zhǔn)備履約后，中標(biāo)通知書因故歸于無(wú)效。供應(yīng)商在獲得中標(biāo)通知書后，即開始進(jìn)行履行合同準(zhǔn)備，后又發(fā)生中標(biāo)結(jié)果改變導(dǎo)致該供應(yīng)商損失，此時(shí)損失責(zé)任如何歸屬？筆者認(rèn)為，根據(jù)前文的有關(guān)論證，招標(biāo)人發(fā)出中標(biāo)通知書后合同已成立，但尚未生效。有關(guān)履約期限應(yīng)從合同生效時(shí)即簽訂書面合同時(shí)起算，而非從收到中標(biāo)通知書時(shí)起算，供應(yīng)商在合同生效即簽訂書面合同之后仍有足夠的履約時(shí)間。

在合同尚未生效之時(shí)，主動(dòng)進(jìn)行履行合同的準(zhǔn)備，本質(zhì)是供應(yīng)商意在規(guī)避相關(guān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（如為避免價(jià)格上漲提前買入原材料）的經(jīng)營(yíng)行為。該行為并非合同履行所必須，屬其應(yīng)當(dāng)自行承擔(dān)的合理商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。故一旦發(fā)生中標(biāo)結(jié)果改變，原中標(biāo)通知書歸于無(wú)效，因此該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由該中標(biāo)供應(yīng)商自行承擔(dān)。基于此，可在制度層面對(duì)這一情況進(jìn)行規(guī)定，或者在招標(biāo)文件中對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確約定，避免產(chǎn)生有關(guān)糾紛。

綜上，建議招標(biāo)人在招標(biāo)文件中約定：特殊情況下招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)可于投標(biāo)有效期屆滿之前，書面征求投標(biāo)人是否同意延長(zhǎng)有效期，投標(biāo)人應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)以書面形式予以答復(fù)。投標(biāo)人可以拒絕延長(zhǎng)投標(biāo)有效期，投標(biāo)保證金按規(guī)定予以退還。投標(biāo)人答復(fù)不明確或者逾期未答復(fù)的，均視為拒絕。對(duì)于同意延長(zhǎng)投標(biāo)有效期的投標(biāo)人，既不要求也不允許其修改投標(biāo)文件，但要求其相應(yīng)延長(zhǎng)投標(biāo)保證金有效期，有關(guān)退還和不予退還投標(biāo)保證金的規(guī)定在投標(biāo)有效期延長(zhǎng)期內(nèi)繼續(xù)有效。

投標(biāo)有效期作為兼具民事交易意思自治特征與行政管理特征并存的典型制度，其設(shè)定與爭(zhēng)議處置一直是我國(guó)招標(biāo)采購(gòu)制度不可或缺的一環(huán)。希望能夠通過本文，為該制度的完善與發(fā)展起到一定積極的作用。

（作者單位：林日清，廈門市財(cái)政局；林思捷，福建遠(yuǎn)大聯(lián)盟律師事務(wù)所）

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