從三方面把握政府購買服務(wù)

【解讀102號令①】

編者按：新年伊始，財政部發(fā)布了《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號），對已實施5年的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》進行了全面升級。據(jù)悉，新辦法于今年3月1日起正式施行。為此，《中國政府采購報》特邀廣東財經(jīng)大學(xué)博士黃冬如，從政府購買服務(wù)的概念、政府購買服務(wù)的界定、購買主體與承接主體、購買內(nèi)容和目錄、活動實施、合同及履行、監(jiān)督管理和法律責任等方面對新辦法進行詳細解讀，幫助從事政府購買服務(wù)的各方主體更好地理解政府購買服務(wù)政策的新變化和新要求。

從三方面把握政府購買服務(wù)

——寫在《政府購買服務(wù)管理辦法》實施之際

■黃冬如

今年3月起，財政部發(fā)布的《政府購買服務(wù)管理辦法》正式實施。政府購買服務(wù)是十八屆三中全會以來全面深化改革的重要舉措之一，是建立現(xiàn)代政府采購制度的重要環(huán)節(jié)，是加快建立現(xiàn)代財政制度、全面提高財政支出績效的重要內(nèi)容；是推進營商環(huán)境服務(wù)發(fā)展的重要途徑，促進公共服務(wù)供給、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的迫切需要；也是我國加快轉(zhuǎn)變政府職能、實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必然要求。

國內(nèi)外政府購買服務(wù)的起源與發(fā)展

政府購買服務(wù)的概念是從20世紀70年代英美等發(fā)達國家以新公共管理為標志的行政改革運動開始的。受不同國家的政治經(jīng)濟和社會環(huán)境、文化及歷史傳統(tǒng)的影響，不同國家的政府購買服務(wù)動機、路徑、發(fā)展模式和水平都不一樣。

從國際上看，政府購買服務(wù)大致被劃分為三種類型：第一類是以美國、英國等為代表的國家，公共部門傾向于向私營部門購買公共服務(wù)；第二類是以德國、意大利為代表的國家，公共部門傾向于讓非營利組織提供公共服務(wù)；第三類是以日本、新加坡為代表的多數(shù)亞洲國家更加強調(diào)政府在公共服務(wù)提供中的主體地位。

我國的政府購買服務(wù)始于20世紀90年代的上海、深圳等地。經(jīng)過起步探索、試點示范、制度推進等階段，實現(xiàn)了從無到有的突破，從適應(yīng)到推動的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)驗積累到制度規(guī)范的蛻變。黨的十八大以來，中央明確提出要改進政府提供公共服務(wù)方式。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）對政府購買服務(wù)改革工作作了專門部署，明確了這項工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)和總體要求。

2014年12月，財政部、民政部、原國家工商總局制定頒布的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《暫行辦法》），對政府購買服務(wù)的主體、對象、內(nèi)容、程序、預(yù)算管理、績效和監(jiān)督管理作出了制度規(guī)范?！稌盒修k法》施行以來，對推進政府購買服務(wù)改革、規(guī)范政府購買服務(wù)行為發(fā)揮了重要作用。隨著改革不斷深入，政府購買服務(wù)工作中也出現(xiàn)了一些新情況新問題，如有的地方和部門購買內(nèi)容泛化、對購買主體和承接主體把握出現(xiàn)偏差、績效管理薄弱等。因此《暫行辦法》亟待以部門規(guī)章的形式硬化約束。

2018年6月，財政部公布了《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》，其中對政府購買服務(wù)作了全面、具體的規(guī)定。增加了預(yù)算管理、購買服務(wù)的負面清單等內(nèi)容。2020年1月3日，財政部公布《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱《辦法》），自2020年3月1日起施行。《辦法》共七章三十五條，除總則和附則外，分別對購買主體和承接主體、購買內(nèi)容和目錄、購買活動的實施、合同及履行、監(jiān)督管理和法律責任等分章作了規(guī)定。至此我國政府購買服務(wù)制度體系的“四梁八柱”已基本形成。

明確了“誰來買”“向誰買”“如何買得值”

推進政府購買服務(wù)，是黨中央、國務(wù)院從全局和戰(zhàn)略高度做出的重要決策部署。從《暫行辦法》到《辦法》，我國對政府購買服務(wù)制度的建設(shè)愈加規(guī)范，主體更明確，原則更清晰。

政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體更加明確?！掇k法》第二條和第三十三條可知，我國政府購買服務(wù)的主體定位為各級國家機關(guān)；黨的機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、民主黨派機關(guān)、承擔行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團組織機關(guān)使用財政性資金購買服務(wù)的。

根據(jù)《辦法》第六條和第八條可知，依法成立的企業(yè)、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人可以作為政府購買服務(wù)的承接主體。相較《暫行辦法》承接主體增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織以及具備條件的個人。且更明確規(guī)定了，“公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織，不作為政府購買服務(wù)的購買主體和承接主體?！睂τ谏鲜鰡挝粸楹尾荒茏鳛橘徺I主體和承接主體，財政部有關(guān)負責人就修訂《辦法》答記者問時給出了明確的答案：“作為由政府舉辦并保障經(jīng)費的公益一類事業(yè)單位，應(yīng)當全力履行好政府賦予的提供基本公共公益服務(wù)職責，如允許承接政府購買服務(wù)，將不利于其集中精力履職盡責，也會造成在為其提供預(yù)算撥款保障的同時又向其購買服務(wù)的問題。使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織，與公益一類事業(yè)單位在性質(zhì)上類似，在是否參與政府購買服務(wù)問題上應(yīng)作同等對待?！笨梢哉f，政府購買服務(wù)實質(zhì)上是政府主體行為，目標是通過市場化機制為社會提供公共服務(wù)。它有利于規(guī)范政府行為，促進政府職能轉(zhuǎn)變，改善公共服務(wù)供給。值得注意的是：它在規(guī)范政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能的同時，更重要的是引入市場化機制培育和促進社會組織能力建設(shè)，推動公共服務(wù)社會化進程。

政府購買服務(wù)的原則更加清晰。政府購買服務(wù)本質(zhì)上是合同行為，屬于契約化的公共服務(wù)提供方式，具有權(quán)責明確、結(jié)果導(dǎo)向、透明高效等特點。根據(jù)《辦法》第三條可知，“政府購買服務(wù)應(yīng)當遵循預(yù)算約束、以事定費、公開擇優(yōu)、誠實信用、講求績效原則?！毕噍^《暫行辦法》的“積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤?；科學(xué)安排，注重實效；公開擇優(yōu)，以事定費；改革創(chuàng)新，完善機制?！钡?span style="font-family:calibri;">4個方面8項原則，新原則實操性更強，更加注重事前預(yù)算、事中公開透明、事后績效評價、全程誠實

還須關(guān)注的四類政策法規(guī)

《辦法》的出臺為我國如火如荼的政府購買服務(wù)事業(yè)提供了及時的、堅實的制度保障。但本人認為，要全面、深入的理解“政府購買服務(wù)”還須關(guān)注以下四類政策法規(guī)。

第一是經(jīng)濟法類?！吨腥A人民共和國預(yù)算法》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》以及有關(guān)國家財政預(yù)算的其他法規(guī)；《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》以及有關(guān)政府采購的其他法規(guī)；《中華人民共和國合同法》以及有關(guān)合同的其他法規(guī)。

第二是中國共產(chǎn)黨和國務(wù)院的政策文件。如，黨的十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦”。黨的十九屆三中全會提出“推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化。推進非基本公共服務(wù)市場化改革，引入競爭機制，擴大政府購買服務(wù)”。又如，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）等。

第三是部門的規(guī)章文件。如財政部下發(fā)的關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作、預(yù)算管理問題、推進和完善服務(wù)項目政府采購、支持和規(guī)范社會組織承接政府購買服務(wù)、行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)工作、事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革、政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展、堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資、推進政府購買服務(wù)第三方績效評價等文件。

四是其他部委、地方政府和部門等制定的規(guī)章、規(guī)范性文件、政策規(guī)定等。

(作者單位：廣東財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院)

【知識小貼士】

政府購買服務(wù)的各方主體

◇公益一類事業(yè)單位

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，事業(yè)單位按照社會功能分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個類別。其中，從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又細分為公益一類事業(yè)單位和公益事業(yè)二類單位。公益一類事業(yè)單位，是指承擔義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)。

◇承擔行政職能的事業(yè)單位

根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，承擔行政職能的事業(yè)單位，是指承擔行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位，主要包括事業(yè)單位登記局、就業(yè)局、勞動仲裁機構(gòu)、市政管理、環(huán)境監(jiān)察等。

◇使用事業(yè)編制且由財政撥款保障的群團組織

群團組織作為社會團體的一種，嚴格意義上說是黨政管理語系中的概念，因此并沒有法律定義。根據(jù)公開報道，一般理解為工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體的統(tǒng)稱。根據(jù)，2006年中組部、原人事部聯(lián)合印發(fā)的《工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關(guān)參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的意見》可知，工會、共青團、婦聯(lián)三個群團組織在全國各地基本上使用的是行政編制，但其他群團組織盡管參照《公務(wù)員法》管理，屬于參公人員，是否使用行政編制或事業(yè)編制并不統(tǒng)一，也未界定。

◇農(nóng)村集體經(jīng)濟組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律法規(guī)中都只提出了一個名詞概念，而對集體經(jīng)濟組織的微觀構(gòu)成，即集體經(jīng)濟組織成員資格確定的標準卻不夠明確。

◇基層群眾性自治組織

基層群眾性自治組織這一概念，在我國制憲史上首次見于《中華人民共和國憲法》（1982年版）的第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”

（文字／昝妍）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。