構(gòu)建促進經(jīng)濟發(fā)展的政府采購制度體系

【一家之言】

以貫徹落實黨的四中全會精神

構(gòu)建促進經(jīng)濟發(fā)展的政府采購制度體系

■宋軍

我國自上世紀90年代初開始實施政府采購制度改革以來，政府采購經(jīng)歷了從借鑒、試點、規(guī)范、完善到與世界接軌的不同過程。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，該決定強調(diào)要“健全以國家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財政政策和貨幣政策為主要手段，就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、投資、消費、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系”。政府采購是宏觀調(diào)控手段之一，也是世界普遍遵循的經(jīng)濟行為規(guī)則。因此，政府采購制度體系的構(gòu)建，必須以國家的大政方針為前提，緊緊圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而服務(wù)。

以促進經(jīng)濟發(fā)展為目標，完善政府采購的法律體系

黨的十九大報告指出，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期。必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率，不斷增強我國經(jīng)濟創(chuàng)新力和競爭力。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，政府采購的規(guī)模也越來越大，政府采購對經(jīng)濟的影響力也隨之增大，因此，我國政府采購的法律體系的構(gòu)建，必須圍繞以促進經(jīng)濟發(fā)展為目標。

一是以促進經(jīng)濟發(fā)展為法律的主軸。修改后的政府采購法，其核心價值目標應(yīng)為促進經(jīng)濟的發(fā)展，法律的主軸應(yīng)體現(xiàn)以經(jīng)濟建設(shè)為中心，充分發(fā)揮政府采購調(diào)節(jié)經(jīng)濟手段作用，特別是在“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力”方面發(fā)揮作用，為實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標服務(wù)。二是調(diào)整招標投標法的適用范圍和地位。隨著加入GPA談判的深入以及我國經(jīng)濟融入世界經(jīng)濟一體化步伐的加快，也為了構(gòu)建完善的政府采購法規(guī)體系，修訂后的招標投標法應(yīng)為“政府采購工程招標投標法”，成為一個標準的程序法，非政府采購工程的招標投標活動可參考或借鑒。同時，政府采購工程的采購也“應(yīng)當有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標”，也就是落實政府采購的政策功能。三是完善促進政府采購營商環(huán)境的法規(guī)。隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，政府采購的交易活動也不斷增多，供應(yīng)商都想分享政府采購這塊大蛋糕，必須出臺相關(guān)促進優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的法規(guī)，保證政府采購供應(yīng)商的合法權(quán)益。

以物有所值為取向，建立完善的政府采購交易規(guī)則

物有所值是目前政府采購普遍遵循的原則和追求的目標。要達到采購對象質(zhì)量好、價格低、風(fēng)險小，又能滿足采購人的目的需求，其采購的交易規(guī)則十分重要，特別是采購方式的規(guī)定與選擇，影響政府采購物有所值目標的實現(xiàn)。

目前我國法定的采購方式有六種：公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源和競爭性磋商。六種采購方式更側(cè)重于采購過程的公開、公平和公正，而非物有所值的目標。因此，本人認為應(yīng)對采購方式進行重新認定并對其適用條件進行適當調(diào)整。一是保留公開招標、邀請招標、詢價和單一來源采購方式。二是將競爭性談判改為“談判后競爭”和將競爭性磋商改為“商議后評審”。三是增加“議價”采購方式。四是將采購方式的適用條件進行重新定位，便于采購人選擇。如公開招標采購方式的適用條件應(yīng)該增加“采購需求明確”的界定詞。同時，對現(xiàn)“競爭性談判和競爭性磋商”的適用條件相同的情形加以歸集或區(qū)分。

以結(jié)果導(dǎo)向為基準，完善政府采購評審模式的制度

政府采購的效率的高低、效益的好壞，關(guān)鍵是看結(jié)果。為此，應(yīng)以結(jié)果導(dǎo)向為基準，進一步完善政府采購的評審模式的制度。

政府采購的評審模式是指在采購活動組織、執(zhí)行過程中政府采購當事人應(yīng)該遵守、執(zhí)行的標準樣式或形式。它主要包括采購方式、要約文本、評審方法、評審標準、評審程序、評審形式、評審職責(zé)等方面的內(nèi)容，它們相互關(guān)聯(lián)、相互對應(yīng)，是一個有機的整體，缺一不可，共同形成為一個完整、規(guī)范的采購活動組織及評審模式。但目前我國的政府采購沒有規(guī)范、完整、統(tǒng)一的評審模式，采購人或采購代理機構(gòu)以及評審專家都是依據(jù)自己對政策的理解在選擇采購方式、編制采購文件、制定評審標準和進行評審，各當事人的自由裁量權(quán)較大。最為典型的是同樣是網(wǎng)絡(luò)集成項目的采購，全國都沒有一個統(tǒng)一的評審模式，除采購方式的選擇大致相同外，要約文本、評審方法、評審標準、評審程序、評審形式等都不相同，供應(yīng)商很難適應(yīng)全國各地的評審活動，其采購結(jié)果的公平性、公正性大打折扣，政府采購的效益與效率也受到極大的影響。因此，制定完整、統(tǒng)一的評審模式，不僅是構(gòu)建完善的政府采購制度的需要，也是促進采購活動規(guī)范化、科學(xué)化，實現(xiàn)政府采購政策目標的有效手段。

以有利競爭為發(fā)展方向，完善采購代理機構(gòu)的管理辦法

中央全面深化改革委員會第五次會議通過的《深化政府采購制度改革方案》強調(diào)，要建立集中采購機構(gòu)競爭機制。有競爭才有活力。因此建議應(yīng)按照《深化政府采購制度改革方案》要求，一是建立集中采購機構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展的管理辦法。鼓勵采購代理機構(gòu)走專業(yè)化道路，避免趨同化。目前，集中采購代理機構(gòu)在采購代理業(yè)務(wù)上缺乏自己的特色，沒有自己的“優(yōu)勢品牌”。為了鼓勵競爭，必須走專業(yè)化道路。二是建立科學(xué)的、操作性強的人員激勵管理辦法，鼓勵競爭。激勵機制必須是精神與物質(zhì)并行，并與績效評價相結(jié)合。特別是對個人的激勵機制，只有這樣，才能開展有序地競爭。三是建立政府采購官制度。政府采購的管理和執(zhí)行的職業(yè)化是世界流行趨勢，因此，走政府采購執(zhí)業(yè)資格道路是發(fā)展方向，也是鼓勵政府采購代理機構(gòu)有序競爭的首選模式和必由之路。

以規(guī)范采購行為為重點，完善格式文本的實施細則

政府采購活動的完成，許多都是靠采購格式文本來實現(xiàn)的，因此，規(guī)范采購行為，首先要出臺格式文本的實施細則。我國在政府采購法實施之初就提出要制定全國性的標準化的政府采購合同文本，但未全面推行。如果格式文本不規(guī)范，采購行為就不能規(guī)范，就無法建立全國統(tǒng)一的政府采購市場。

政府采購的格式文本按當事人使用的格式文本分，可分為管理部門使用的、采購代理機構(gòu)使用的、供應(yīng)商響應(yīng)使用的、評審專家評審使用的等。按采購程序使用的格式文本分，可分為政府采購可行性研究報告、政府采購預(yù)算、采購意向信息、采購實施計劃、采購的各類公告（公示）、采購要約、供應(yīng)商響應(yīng)文件、政府采購救濟、政府采購行政處罰、政府采購績效評價等。按政府采購活動使用類型的格式文本分，可分為法規(guī)類、告知類、要約類、合約類、救濟類、其他類和相關(guān)類等。

因此，本人建議應(yīng)組織全國的力量，集中編制出臺全國統(tǒng)一的政府采購格式文本的實施細則，分步統(tǒng)一規(guī)范全國的政府采購格式文本，從而規(guī)范政府采購各當事人的采購行為。

（作者單位：湖北省荊門市財政局）

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