建立政府采購(gòu)框架預(yù)算的設(shè)想

【政府采購(gòu)預(yù)算管理與執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)交流研討會(huì)】

建立政府采購(gòu)框架預(yù)算的設(shè)想

對(duì)于采購(gòu)預(yù)算這樣的特殊預(yù)算方式，在執(zhí)行中要留有更大、更靈活的調(diào)整空間。——徐煥東

徐煥東

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，需要編制政府采購(gòu)預(yù)算。法律的這種要求，打破了過(guò)去長(zhǎng)期只編制政府財(cái)政資金預(yù)算的傳統(tǒng)格局，使政府預(yù)算由單純的資金預(yù)算發(fā)展到必須編制具體、明細(xì)的采購(gòu)預(yù)算的新階段。但是，必須看到，政府采購(gòu)預(yù)算無(wú)論是編制還是執(zhí)行，都有更大的難度，都更具有特色。如果沒(méi)有原則性與靈活性有效結(jié)合，采購(gòu)預(yù)算不僅不能充分發(fā)揮正向作用，相反還可能成為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)科學(xué)化的障礙。在此，筆者提出建立政府采購(gòu)框架預(yù)算的初步設(shè)想，供同仁們共同探討。

政府采購(gòu)預(yù)算的內(nèi)容及功能作用

政府采購(gòu)預(yù)算是對(duì)公共部門(mén)履行職責(zé)需要進(jìn)行的各類(lèi)采購(gòu)的綜合預(yù)測(cè)和計(jì)劃。政府采購(gòu)預(yù)算包括采購(gòu)預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整等內(nèi)容。其中，政府采購(gòu)預(yù)算編制包括政府部門(mén)采購(gòu)什么、采購(gòu)多少、何時(shí)采購(gòu)、采購(gòu)價(jià)格估算和采購(gòu)總價(jià)格預(yù)算，甚至應(yīng)該包括由誰(shuí)采購(gòu)和如何采購(gòu)等具體內(nèi)容；采購(gòu)預(yù)算控制是指，政府部門(mén)并不是簡(jiǎn)單地編制預(yù)算，而是需要通過(guò)預(yù)算的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)前期管理科學(xué)化，需要通過(guò)調(diào)動(dòng)采購(gòu)人內(nèi)部各部門(mén)的力量，對(duì)采購(gòu)需求進(jìn)行科學(xué)的論證和控制，對(duì)資金與需求進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)市場(chǎng)供應(yīng)、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)供需變化進(jìn)行調(diào)查和評(píng)價(jià)，據(jù)此編制最符合履行公共職責(zé)需要的貨物與服務(wù)的需求；而采購(gòu)預(yù)算的審批則更多地在財(cái)政匯總、政府審批和人民代表大會(huì)通過(guò)等更宏觀的層面，通過(guò)宏觀層面統(tǒng)一匯總和審批，實(shí)現(xiàn)對(duì)部門(mén)政府采購(gòu)預(yù)算統(tǒng)一綜合平衡和管理。

實(shí)際上，政府采購(gòu)預(yù)算在整個(gè)財(cái)政預(yù)算管理中，具有不可替代的作用。除政府轉(zhuǎn)移性支出和必要的人員經(jīng)費(fèi)外，政府其他支出基本上屬于采購(gòu)性支出。因此，毫無(wú)疑問(wèn)，政府采購(gòu)預(yù)算是資金預(yù)算的基礎(chǔ)，也是資金預(yù)算的具體化。因而，政府采購(gòu)預(yù)算不可避免地會(huì)成為整個(gè)預(yù)算管理科學(xué)化和精細(xì)化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府支出具體、全面監(jiān)督管理的核心內(nèi)容。

政府采購(gòu)預(yù)算的特點(diǎn)

相對(duì)而言，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施預(yù)算管理，在我國(guó)還是新生事物。事實(shí)上，雖然《政府采購(gòu)法》規(guī)定編制部門(mén)預(yù)算需要編制政府采購(gòu)預(yù)算，但在實(shí)踐中，政府采購(gòu)預(yù)算的編制、審批等并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范，各行其是甚至根本沒(méi)有實(shí)際預(yù)算的情況仍然很普遍。更為重要的是，許多預(yù)算在執(zhí)行中會(huì)遇到很多問(wèn)題。因?yàn)轭A(yù)測(cè)本身的錯(cuò)誤，或因?qū)嶋H情況發(fā)生了很大變化，原來(lái)的預(yù)計(jì)到實(shí)際落實(shí)時(shí)早已發(fā)生了變化，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行起來(lái)要么不執(zhí)行預(yù)算，要么必須按原預(yù)算執(zhí)行，削“足”以適“履”。

實(shí)踐表明，政府采購(gòu)預(yù)算較傳統(tǒng)財(cái)政純資金預(yù)算，具有很大的差異性。從目前暴露的一些操作執(zhí)行難的情況看，政府采購(gòu)預(yù)算至少在以下幾個(gè)方面具有區(qū)別于一般資金預(yù)算的突出特點(diǎn)。

1.采購(gòu)預(yù)算包含的內(nèi)容不同。財(cái)政資金預(yù)算主要考慮總體需要和費(fèi)用，在資金采購(gòu)什么、采購(gòu)多少等沒(méi)有直接確定的情況下，總數(shù)不變中可以調(diào)劑使用，因此更具有模糊性和靈活性。而政府采購(gòu)預(yù)算則不同，嚴(yán)格規(guī)范的采購(gòu)預(yù)算，要求直接確定采購(gòu)需求，包括具體的功能、品目、數(shù)量、價(jià)格、采購(gòu)時(shí)間等等，最后才確定采購(gòu)金額，其更注重的是采購(gòu)具有的內(nèi)容計(jì)劃。

2.采購(gòu)預(yù)算編制變量多、難度大。相比純資金預(yù)算中通常使用的基數(shù)法，政府采購(gòu)預(yù)算的編制和控制難度要大得多。

首先，政府采購(gòu)預(yù)算編制要涉及采購(gòu)人的需求說(shuō)明、論證、控制、定位等一系列內(nèi)容，需要通盤(pán)了解采購(gòu)人履行公共職責(zé)和準(zhǔn)確的需求定位，需要在激烈的市場(chǎng)供需變化中，了解最必要、最能滿(mǎn)足又使成本更低的供應(yīng)來(lái)源，只有這種對(duì)接優(yōu)化，才能做好采購(gòu)預(yù)算的第一步。而在實(shí)際操作中，這些做起來(lái)難度很大。需求是確定資金供應(yīng)的依據(jù)，而資金供應(yīng)又是制約需求的因素，如何掌握好需要與資金供給的平衡，也是采購(gòu)預(yù)算編制的重要內(nèi)容。

其次，采購(gòu)預(yù)算面臨眾多的技術(shù)性難題，對(duì)于預(yù)算編制和審批人員的預(yù)測(cè)能力和專(zhuān)業(yè)水平要求較高。在確定需求之后，還必須準(zhǔn)確地了解商品或服務(wù)的價(jià)格，只有價(jià)格合適，才能準(zhǔn)確地預(yù)算采購(gòu)總量和總價(jià)格。而采購(gòu)單位的人員，有時(shí)并不了解市場(chǎng)供應(yīng)狀況。

再其次，采購(gòu)預(yù)算的編制還涉及更多的法律、政策因素的影響。如政府采購(gòu)預(yù)算標(biāo)明的需求不能直接說(shuō)明產(chǎn)品或服務(wù)品牌，因此，價(jià)格也只能是一種綜合性的價(jià)格估算，往往缺乏直接的參照系。由于受到優(yōu)先節(jié)能采購(gòu)、保護(hù)中小企業(yè)等政策因素的影響，政府采購(gòu)預(yù)算不一定完全遵循市場(chǎng)規(guī)則，這也是政府采購(gòu)預(yù)算區(qū)別于其他預(yù)算的重要特點(diǎn)。

此外，由于政府采購(gòu)預(yù)算最終是納稅人的采購(gòu)預(yù)算，需要公開(kāi)透明，接受全社會(huì)的監(jiān)督。由此，涉及采購(gòu)什么、采購(gòu)多少的政府采購(gòu)預(yù)算，更容易引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。而要滿(mǎn)足社會(huì)不同方面的不同要求，也會(huì)增加預(yù)算編制和審批的難度。

3.政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行變數(shù)大。預(yù)算是一種建立在預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上的計(jì)劃。而必須按照預(yù)算執(zhí)行的原則和條件是：預(yù)測(cè)必須是準(zhǔn)確的，變數(shù)很小。顯然，如果假定預(yù)測(cè)并不能十分準(zhǔn)確，或者實(shí)際情況已經(jīng)因?yàn)樾碌淖償?shù)而發(fā)生重要改變，那么為了按預(yù)算執(zhí)行而執(zhí)行，就可能出現(xiàn)很大問(wèn)題。

需要指出的是，政府采購(gòu)預(yù)算的一個(gè)重要特點(diǎn)，恰恰是在執(zhí)行中更容易產(chǎn)生不可預(yù)料的變化。就如日常生活中的個(gè)人和家庭采購(gòu)一樣，如果預(yù)測(cè)一年總的資金支出可能相對(duì)容易，而要求在今年將明年的采購(gòu)計(jì)劃全部列出，并且明年只能按照該計(jì)劃執(zhí)行，到時(shí)候可能出現(xiàn)的問(wèn)題就很突出了。而相較個(gè)人和家庭預(yù)算，政府采購(gòu)預(yù)算在執(zhí)行中會(huì)遇到更多因素變化的影響。

政府采購(gòu)預(yù)算變數(shù)可以體現(xiàn)在眾多方面，一是隨著各種客觀情況的變化，需求可能發(fā)生變化。政府采購(gòu)是為滿(mǎn)足履行公共職責(zé)的需要，而政府公共職責(zé)可能會(huì)因許多自然的、社會(huì)的、市場(chǎng)的因素而不斷發(fā)生變化。典型的如2003年非典爆發(fā)、2008年汶川大地震，許多政府原來(lái)根本沒(méi)有預(yù)測(cè)到的需求產(chǎn)生了，而原來(lái)預(yù)計(jì)的需求可能成為不必要。需求的變化還可能體現(xiàn)在需求的數(shù)量、質(zhì)量，什么時(shí)候需要等方面。二是供應(yīng)市場(chǎng)可能發(fā)生了變化，如在預(yù)測(cè)時(shí)，市場(chǎng)的供應(yīng)商狀況與執(zhí)行時(shí)發(fā)生變化，典型的有整體價(jià)格通脹或收縮，導(dǎo)致價(jià)格起伏，或者新產(chǎn)品新技術(shù)導(dǎo)致某些產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降。三是法律、政策制度的變化可能導(dǎo)致采購(gòu)發(fā)生變化。我國(guó)政府的政策意圖等能在較大的程度上會(huì)影響政府部門(mén)的收入和支出傾向。如2008年政府出臺(tái)4萬(wàn)億元剌激計(jì)劃，各級(jí)政府部門(mén)的資金支出迅速增加，從而導(dǎo)致了政府采購(gòu)項(xiàng)目的增加。

政府采購(gòu)預(yù)算在其他方面還有許多獨(dú)特的特點(diǎn)，加上我國(guó)目前采購(gòu)預(yù)算主要由采購(gòu)人單位需求部門(mén)和財(cái)務(wù)人員進(jìn)行，既缺乏很高的透明度，又缺乏專(zhuān)業(yè)制定采購(gòu)預(yù)算的人才，采購(gòu)預(yù)算一般都比較粗略和簡(jiǎn)單，這樣的預(yù)算執(zhí)行起來(lái)，與實(shí)際的需求、供應(yīng)和市場(chǎng)價(jià)格狀況與發(fā)展趨勢(shì)可能會(huì)有更多的偏差。如果預(yù)算本身就存在問(wèn)題，而制度上又嚴(yán)格要求按照一些存在問(wèn)題的預(yù)算執(zhí)行，結(jié)果可想而知。

構(gòu)建具有我國(guó)特色的政府采購(gòu)框架預(yù)算制度

政府采購(gòu)預(yù)算的目標(biāo)不是為了預(yù)算而預(yù)算，也不是為了必須按照預(yù)算執(zhí)行而編制預(yù)算，而是為了滿(mǎn)足科學(xué)化的采購(gòu)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)與需求準(zhǔn)確優(yōu)質(zhì)、高效、恰到好處的準(zhǔn)確對(duì)接。而政府采購(gòu)預(yù)算編制預(yù)測(cè)難度大、執(zhí)行中的變數(shù)多等特點(diǎn)，決定其必須實(shí)行原則性與靈活性結(jié)合，必須留有更大、更具有彈性的調(diào)整空間，以避免采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中一刀切、為執(zhí)行預(yù)算而執(zhí)行預(yù)算的現(xiàn)象，提高預(yù)算的實(shí)際制約和管理意義。政府采購(gòu)預(yù)算制度應(yīng)以此為原則設(shè)計(jì)，而不是簡(jiǎn)單地一刀切的方式。

所謂政府采購(gòu)的框架預(yù)算思路，就是對(duì)于采購(gòu)預(yù)算這樣的特殊預(yù)算方式，在執(zhí)行中留有更大、更靈活的調(diào)整空間。預(yù)算并不是一次審批定死，而是先有一個(gè)總體預(yù)算框架，主體框架確定以后，在實(shí)際執(zhí)行中允許有一部分份額，在執(zhí)行中可以根據(jù)需求、供應(yīng)及國(guó)家政策變化等因素，在預(yù)留的份額中進(jìn)行合理合法的調(diào)整。具體內(nèi)容可以包括以下幾個(gè)方面。

1.政府采購(gòu)預(yù)算的基本要求和原則不變，即編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，必須編制政府采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算的編制要求、程序、審批等，都不發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。

2.政府采購(gòu)預(yù)算在執(zhí)行調(diào)整方面，可以在資金總量不發(fā)生太大變化的情況，在具體的采購(gòu)內(nèi)容方面，享有比資金預(yù)算更大更靈活的法定調(diào)整空間。包括調(diào)整幅度、內(nèi)容、時(shí)間。如調(diào)整幅度，可以考慮允許在資金總額不發(fā)生太大變化的情況下，在執(zhí)行中有20%或30%的采購(gòu)對(duì)象置換空間；調(diào)整時(shí)間方面，預(yù)算可以分季度和月份進(jìn)行調(diào)整，每季、每月根據(jù)實(shí)際情況的變化，進(jìn)行一定范圍的調(diào)整；調(diào)整內(nèi)容方面，可以對(duì)需求的內(nèi)容、數(shù)量，特別是價(jià)格等進(jìn)行調(diào)整。程序可以不同于資金預(yù)算，而是做專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。

3.建立政府采購(gòu)框架預(yù)算，重點(diǎn)是在原則性與靈活性相結(jié)合方面下功夫。要保證采購(gòu)預(yù)算的嚴(yán)肅性，大部分采購(gòu)預(yù)算不宜變化，小部分可以適度調(diào)整；采購(gòu)資金總量不宜過(guò)度調(diào)整，尤其是對(duì)調(diào)高必須進(jìn)行嚴(yán)格控制，除國(guó)家特殊政策規(guī)定或確實(shí)市場(chǎng)價(jià)格上漲幅度大的以外，一般不能調(diào)整，而調(diào)整的重點(diǎn)是采購(gòu)對(duì)象、數(shù)量、預(yù)算價(jià)格、采購(gòu)時(shí)間等。在季度和月度調(diào)整后，必須按照調(diào)整后的預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行；框架預(yù)算需要有嚴(yán)格的制度規(guī)范，特別是建立科學(xué)的調(diào)整程序，加強(qiáng)對(duì)調(diào)整過(guò)程的監(jiān)督和控制。（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）