政府購(gòu)買服務(wù)落地應(yīng)關(guān)注什么？

政府購(gòu)買服務(wù)落地應(yīng)關(guān)注什么？

■ 朱士龍

近日，財(cái)政部公布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），《辦法》自2020年3月1日起施行。這是首個(gè)以部門規(guī)章形式對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施的硬化約束，糾正近年來政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容中出現(xiàn)的泛化等問題，為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)行為，提供了理論依據(jù)。

下文筆者將從《辦法》的多個(gè)方面結(jié)合實(shí)際工作談一下對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的理解，并對(duì)相關(guān)內(nèi)容予以分析。

政府購(gòu)買服務(wù)適用條件

《辦法》第二條規(guī)定“本辦法所稱政府購(gòu)買服務(wù)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費(fèi)用的行為。”由此可以看出，政府購(gòu)買服務(wù)有兩個(gè)條件，一個(gè)是屬于國(guó)家機(jī)關(guān)自身職責(zé)范圍內(nèi)的服務(wù)；一個(gè)是適合通過市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)。這兩個(gè)條件應(yīng)當(dāng)同時(shí)具備才屬于政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)。

政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體

《辦法》第五條規(guī)定“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)是政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體?！备鶕?jù)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家審判機(jī)關(guān)、國(guó)家檢察機(jī)關(guān)、國(guó)家軍事機(jī)關(guān)等。那么黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、使用行政編制的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)和承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位是否屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體？筆者認(rèn)為，從政府購(gòu)買服務(wù)的由來、目的和購(gòu)買主體等規(guī)定看，其強(qiáng)調(diào)的是購(gòu)買主體的行政職能屬性，非具有行政職能的部門和單位應(yīng)該不屬于本《辦法》規(guī)范范圍，但考慮到政府購(gòu)買服務(wù)行為有其特殊性，在政府采購(gòu)法有關(guān)采購(gòu)人規(guī)定（國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織）的基礎(chǔ)上，結(jié)合政府購(gòu)買服務(wù)行為的特殊性，《辦法》第三十三條做出了規(guī)定：“黨的機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位和使用行政編制的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)使用財(cái)政性資金購(gòu)買服務(wù)的，參照本辦法執(zhí)行?！?/span>

政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體

《辦法》第六條規(guī)定“依法成立的企業(yè)、社會(huì)組織（不含由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織），公益二類和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體。”這是對(duì)承接主體范圍的界定，其中承接主體中不含承擔(dān)行政職能事業(yè)單位、公益一類事業(yè)單位。這種規(guī)定，滿足了政府采購(gòu)法有關(guān)供應(yīng)商資格、條件相關(guān)規(guī)定，面向具備提供服務(wù)條件的市場(chǎng)主體開放，同時(shí)落實(shí)了黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有關(guān)意見要求，又與政府購(gòu)買服務(wù)的特殊要求以及當(dāng)前事業(yè)單位改革情況相結(jié)合。

不得作為購(gòu)買主體和承接主體情形

依據(jù)現(xiàn)行政策，事業(yè)單位分為承擔(dān)行政職能事業(yè)單位、公益一類事業(yè)單位、公益二類事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位四類?！掇k法》第八條規(guī)定“公益一類事業(yè)單位、使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織，不作為政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體和承接主體?！卑凑铡吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》規(guī)定，事業(yè)單位承擔(dān)基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源的，劃入公益一類。因此，公益一類事業(yè)單位不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，其功能定位是負(fù)責(zé)直接提供特定領(lǐng)域公益服務(wù)的主體，因其與行政機(jī)關(guān)性質(zhì)不同，不具有行政管理職能，除特殊情形外，不宜作為政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體；此外，公益一類事業(yè)單位是由政府設(shè)立并保障全額經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)全力履行好政府賦予的提供基本公共公益服務(wù)職責(zé)，如允許其承接政府購(gòu)買服務(wù)，將不利于其集中精力履職盡責(zé)，同時(shí)也造成了即為其提供預(yù)算保障又向其購(gòu)買服務(wù)的資金問題。因此，也不能作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體。使用事業(yè)編制且由財(cái)政撥款保障的群團(tuán)組織，與公益一類事業(yè)單位在性質(zhì)上基本相同，在政府購(gòu)買服務(wù)問題上應(yīng)同等對(duì)待。

公益一類事業(yè)單位作為政府購(gòu)買主體的特殊情形

對(duì)公益一類事業(yè)單位因能力不足或者需求超出公益一類事業(yè)單位供給能力等原因，暫時(shí)難以滿足相關(guān)公共服務(wù)需求，需要通過向社會(huì)力量購(gòu)買相關(guān)服務(wù)作為補(bǔ)充的，可以作為購(gòu)買主體實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，這類情況屬于一個(gè)特例。因此，其在具體實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)前，需要同級(jí)財(cái)政和主管部門嚴(yán)格審核把關(guān)，目的是以防止一邊向社會(huì)力量購(gòu)買、一邊出現(xiàn)現(xiàn)有公益一類事業(yè)單位供給能力閑置現(xiàn)象的發(fā)生。

政府購(gòu)買服務(wù)范圍界定

《辦法》第十條明確規(guī)定六類事項(xiàng)不得作為政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容：一是不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)；二是應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的事項(xiàng)；三是政府采購(gòu)法律、行政法規(guī)規(guī)定的貨物和工程，以及將工程和服務(wù)打包的項(xiàng)目；四是融資行為；五是購(gòu)買主體的人員招、聘用，以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項(xiàng)；六是法律法規(guī)及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他事項(xiàng)。這是解決政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容泛化的具體規(guī)定。其中，第二至六項(xiàng)中，屬于政府職責(zé)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定組織實(shí)施。

實(shí)際工作中，存在一些地方或部門以招聘“政府購(gòu)買服務(wù)人員”“購(gòu)買崗位”等借政府購(gòu)買服務(wù)的名義用工，相關(guān)人員名義上與勞務(wù)公司簽訂合同，實(shí)際上以勞務(wù)派遣的方式到政府部門工作。這種以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工的形式，混淆了政府購(gòu)買服務(wù)、政府以勞務(wù)派遣方式用工和政府聘用編制外人員的不同政策規(guī)定，勞動(dòng)者的合法權(quán)益也難以保障，還可能造成不必要的人事糾紛。更有甚者還將本該由自己直接履職的事務(wù)也通過政府購(gòu)買服務(wù)外包出去，轉(zhuǎn)嫁工作責(zé)任等，這些錯(cuò)誤做法應(yīng)當(dāng)依法予以糾正。

政府購(gòu)買服務(wù)目錄管理

《辦法》第十一條規(guī)定“政府購(gòu)買服務(wù)的具體范圍和內(nèi)容實(shí)行指導(dǎo)性目錄管理，指導(dǎo)性目錄依法予以公開。”《辦法》明確了購(gòu)買內(nèi)容是實(shí)施政府向事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，并對(duì)具體購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)施目錄管理。政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄在中央和省兩級(jí)實(shí)行分級(jí)管理。各級(jí)政府部門應(yīng)當(dāng)按照指導(dǎo)性目錄編制的要求，在摸清本部門所屬事業(yè)單位提供服務(wù)狀況基礎(chǔ)上，將先由其承擔(dān)并且適宜由社會(huì)力量提供的服務(wù)事項(xiàng)確定為購(gòu)買內(nèi)容，并列入本部門政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，作為政府向事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)的依據(jù)。只有納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的服務(wù)事項(xiàng)，且已安排預(yù)算的，才可以實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)。

編制政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)把握以下三點(diǎn)原則：第一，部門所屬的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位承擔(dān)且財(cái)政保障經(jīng)費(fèi)的公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)列入指導(dǎo)性目錄；第二，部門所屬的公益二類事業(yè)單位承擔(dān)并且適宜由社會(huì)力量提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)列入指導(dǎo)性目錄；第三是部門所屬公益一類事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，需求超出公益一類事業(yè)單位供給能力且能夠向其他社會(huì)力量購(gòu)買的，可以列入指導(dǎo)性目錄，但需要財(cái)政部門嚴(yán)格把關(guān)，并視實(shí)際情況而定。筆者認(rèn)為，第一和第二兩類的事業(yè)單位是必須納入目錄中實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)的。

值得注意的是，政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目屬于政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)集采目錄的相關(guān)規(guī)定。既不屬于政府購(gòu)買服務(wù)目錄也不屬于政府集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目，且屬于政府采購(gòu)限額以下的，應(yīng)該不屬于政府采購(gòu)服務(wù)和政府購(gòu)買服務(wù)范疇，不應(yīng)以犧牲效率為代價(jià)，將此類項(xiàng)目強(qiáng)行納入采購(gòu)管理，這也屬于管理上的過位和泛化的問題。

政府向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)

雖然政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體主要為企事業(yè)單位和社會(huì)組織等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但在城鄉(xiāng)基層社區(qū)或某些特殊行業(yè)領(lǐng)域，可能存在組織型承接主體缺乏或優(yōu)勢(shì)不足的情形，在此情形下，政府可以向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)。此外，專家學(xué)者也可以以個(gè)人身份提供政府咨詢、專業(yè)評(píng)審等服務(wù)?！掇k法》第十八條規(guī)定“購(gòu)買主體向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)，應(yīng)當(dāng)限于確實(shí)適宜實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)并且由個(gè)人承接的情形，不得以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工?！泵鞔_具備條件的個(gè)人可以作為政府購(gòu)買服務(wù)的承接主體，同時(shí)禁止借政府購(gòu)買服務(wù)名義變相用工。實(shí)際工作中還應(yīng)當(dāng)注意，購(gòu)買主體向個(gè)人購(gòu)買服務(wù)的，要根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）《政府采購(gòu)法》和本《辦法》有關(guān)規(guī)定簽訂政府購(gòu)買服務(wù)合同，并按合同約定支付購(gòu)買費(fèi)用。

政府購(gòu)買服務(wù)合同

關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)合同的問題實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意：一是政府購(gòu)買服務(wù)合同的法律適用，政府購(gòu)買服務(wù)合同的簽訂、履行、變更，適用《合同法》的相關(guān)規(guī)定。二是應(yīng)當(dāng)簽訂書面政府購(gòu)買服務(wù)合同，明確服務(wù)的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格，資金結(jié)算方式，各方權(quán)利義務(wù)事項(xiàng)和違約責(zé)任等內(nèi)容。三是政府購(gòu)買服務(wù)合同應(yīng)當(dāng)依法予以公告。四是政府購(gòu)買服務(wù)合同履行期限。此外，購(gòu)買主體還應(yīng)當(dāng)做好對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況的跟蹤，及時(shí)了解掌握購(gòu)買項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及資金運(yùn)作情況，督促承接服務(wù)的事業(yè)單位嚴(yán)格履行合同，確保服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)對(duì)象滿意度。承接服務(wù)的事業(yè)單位履行合同約定后，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織對(duì)合同履行情況進(jìn)行檢查。購(gòu)買主體向承接主體支付購(gòu)買服務(wù)資金，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定和國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定辦理。

另外還應(yīng)當(dāng)注意，政府購(gòu)買服務(wù)合同履行期限一般不超過1年。只有滿足在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過3年的政府購(gòu)買服務(wù)合同，即合同履行最長(zhǎng)期限為3年。雖然有些地方事業(yè)單位分類尚不完善，公益二類事業(yè)單位還將長(zhǎng)期并存，但也不宜超限期或者無限期續(xù)簽合同，這種做法不僅背離了政府職能轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略部署，背離了實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)改革的初衷，背離了公益二類事業(yè)單位改革的重點(diǎn)目標(biāo)，也不利于推進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

政府購(gòu)買服務(wù)履約驗(yàn)收

關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)履約與驗(yàn)收，實(shí)際工作中應(yīng)注意，購(gòu)買主體或者集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照采購(gòu)合同規(guī)定組織履約驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收書，驗(yàn)收書應(yīng)當(dāng)包括每一項(xiàng)服務(wù)要求的履約情況。屬于為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)項(xiàng)目，供應(yīng)商提交的服務(wù)成果應(yīng)當(dāng)在政府部門內(nèi)部公開。屬于為增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)可以邀請(qǐng)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與并出具意見，驗(yàn)收結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。以人為對(duì)象的公共服務(wù)項(xiàng)目，驗(yàn)收時(shí)還應(yīng)按一定比例邀請(qǐng)服務(wù)對(duì)象參與并出具意見。對(duì)于金額較大、履約周期長(zhǎng)、社會(huì)影響面廣或者對(duì)供應(yīng)商有較高信譽(yù)要求的服務(wù)項(xiàng)目，可以探索運(yùn)用市場(chǎng)化手段，引入政府采購(gòu)信用擔(dān)保，通過履約擔(dān)保促進(jìn)供應(yīng)商保證服務(wù)效果，提高服務(wù)水平。

政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理

《辦法》明確了政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理的主體、對(duì)象和方式等要求，要把“物有所值”理念貫穿績(jī)效管理全過程。購(gòu)買主體對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開展事前績(jī)效評(píng)估，定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)，探索運(yùn)用第三方評(píng)價(jià)評(píng)估等，全過程加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效管理。購(gòu)買主體和財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照全過程預(yù)算績(jī)效管理制度要求，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目的資金節(jié)約、政策效能、透明程度以及專業(yè)化水平進(jìn)行綜合、客觀評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)。通過實(shí)施績(jī)效管理，著力解決好“買得值”的問題，以不斷提高政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效益，更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

（作者單位：青島市財(cái)政局）

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