化解政府采購電子化的現(xiàn)實“痛點”

【實務(wù)探討】

化解政府采購電子化的現(xiàn)實“痛點”

■ 蔡錕

電子化一直都是政府采購領(lǐng)域關(guān)注的焦點，其不僅可以帶來政府采購的便利化與快捷化，要知道，無論是公開招標(biāo)、競爭性談判還是詢價或其他政府采購方式，都涉及采購人、代理機構(gòu)及供應(yīng)商大量直接的人員接觸，因此，依托于互聯(lián)網(wǎng)，客觀上還可以免除人員聚集與接觸。

然而，政府采購電子化在法律法規(guī)或制度層面仍有現(xiàn)實瓶頸，對此，筆者結(jié)合實踐談一談看法。

政府采購電子化制度的發(fā)展脈絡(luò)

政府采購電子化的初衷是為了實現(xiàn)采購活動的無紙化、便捷化以及標(biāo)準(zhǔn)化。尤其在我國這樣一個幅員遼闊的國家，通過電子化的方式，減少政府采購活動尤其政府采購招投標(biāo)中的現(xiàn)場參與要求，對于提升采購效率、減少供應(yīng)商負(fù)累、鼓勵供應(yīng)商跨地域競爭均具有重要意義。而這也恰恰與當(dāng)前疫情管控中避免人員聚集的目標(biāo)不謀而合。

從法律規(guī)范的發(fā)展與演進(jìn)看，在中央層面，電子化采購并未首先出現(xiàn)在政府采購領(lǐng)域，而是發(fā)生在寬泛意義的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域。

在2011年12月20日公布的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中，其第五條第二款首次在國家立法層面提出“鼓勵利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子招標(biāo)投標(biāo)”，將以往只用于招標(biāo)投標(biāo)文件存儲或招標(biāo)投標(biāo)信息公告發(fā)布的電子網(wǎng)絡(luò)手段，推進(jìn)到整個招投標(biāo)領(lǐng)域。

2013年2月4日 ，國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合發(fā)布了《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，對電子化招標(biāo)投標(biāo)的平臺搭建、招標(biāo)投標(biāo)及開標(biāo)流程、信息共享與公共服務(wù)、監(jiān)督管理等方面作出了系統(tǒng)化的規(guī)定。

當(dāng)然，政府采購電子化的制度構(gòu)建步伐也緊隨其后。

2013年，財政部制定并發(fā)布了《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》及《政府采購業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范》，雖然這兩個規(guī)范不屬于法律法規(guī)，但也在中央層面系統(tǒng)提出了建設(shè)電子化的政府采購網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)的目標(biāo)和具體實施步驟。

隨后在2015年1月30日頒布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《政府采購法實施條例》）中，其第十條明確規(guī)定，“國家實行統(tǒng)一的政府采購電子交易平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，推動利用信息網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行電子化政府采購活動”，將政府采購電子化的觀點提升到國家立法層面。

2017年7月，財政部頒布的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第八十三條進(jìn)一步明確，“政府采購貨物服務(wù)電子招標(biāo)投標(biāo)等有關(guān)特殊事宜，由財政部另行規(guī)定”。

相比中央層面，其實地方上走得更早也更遠(yuǎn)。早在2008年，杭州市財政局就制定并發(fā)布了《杭州市電子化政府采購管理暫行辦法》，雖條文不多、內(nèi)容單薄，但算是全國起步較早的一項制度文件。2012年，上海市財政局制定并發(fā)布了《上海市電子政府采購管理暫行辦法》，詳細(xì)規(guī)定了電子政府采購的監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。2014年，山東省濟寧市公共資源交易中心印發(fā)了《濟寧市政府采購電子化交易規(guī)則》。另外，更多地方的財政部門也以其他形式對電子化政府采購作出了規(guī)定或指引。

政府采購電子化所遇的現(xiàn)實痛點

當(dāng)前的政府采購電子化的痛點，首要的一點就是缺乏統(tǒng)一且系統(tǒng)的對政府采購電子化予以約束的法律法規(guī)乃至規(guī)章以及與之相配套的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。便捷化及標(biāo)準(zhǔn)化是政府采購電子化的初衷，但是沒有統(tǒng)一規(guī)范的要求，不僅會讓政府采購的各參與主體無所適從、莫衷一是，甚至?xí)霈F(xiàn)各行業(yè)或各領(lǐng)域間不同規(guī)范制定者“占山為王”的情況，反而給采購人、供應(yīng)商等帶來額外負(fù)擔(dān)。

誠然，財政部在2013年發(fā)布了《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》，對政府采購電子化提出了指導(dǎo)思想和工作原則，樹立了建設(shè)全國政府采購管理交易系統(tǒng)的目標(biāo)，并明確了這一交易系統(tǒng)“一個標(biāo)準(zhǔn)化體系、兩個業(yè)務(wù)處理平臺、四個共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、八個主要子系統(tǒng)”的主要內(nèi)容。但是，這一規(guī)范仍然無法擺脫行政指導(dǎo)的屬性，原則性和鼓勵性有余，而具體化與規(guī)范化不足。并且，在剛剛過去的2020年1月23日，這一總體規(guī)劃作為一般規(guī)范性文件已經(jīng)被財政部廢止。

此外，政府采購的電子化存在的問題還包括：

其一，電子化采購平臺的分散設(shè)立不利于統(tǒng)一與便捷。政府采購具有明顯的特性，其行業(yè)領(lǐng)域雖眾多但是政府需求在某些層面存在較高的一致性，其監(jiān)管主體雖有層級劃分但均屬于財政部門，其采購形式雖多種但均受同一監(jiān)管規(guī)范的制約。因此，對于政府采購而言，電子化平臺的分散設(shè)立，不僅不利于執(zhí)行與管理上的統(tǒng)一（平臺之間會因技術(shù)差異和標(biāo)準(zhǔn)差別而阻礙互聯(lián)互通和信息共享，甚至產(chǎn)生含有行業(yè)或地域?qū)傩缘募夹g(shù)壁壘），而且會給政府采購各參與主體尤其是供應(yīng)商帶來額外負(fù)擔(dān)（如果企業(yè)在每個采購人或者集中采購代理機構(gòu)設(shè)立的平臺上都需要完成數(shù)字認(rèn)證以實現(xiàn)身份識別，此時付出的時間和精力成本明顯更高）。

其二，當(dāng)前部分需要現(xiàn)場參與的政府采購活動無法實現(xiàn)。在當(dāng)前的政府采購程序中，部分活動有著極強的現(xiàn)場屬性，并且在法律規(guī)范中有明確規(guī)定。比如有的政府采購項目，基于其特殊需要，供應(yīng)商必須通過對該項目的現(xiàn)場環(huán)境等內(nèi)容予以實地考察后方能形成報價方案。對此，根據(jù)87號令第二十六條的規(guī)定，潛在投標(biāo)人可以在采購人或采購代理機構(gòu)的組織下，開展對采購項目的現(xiàn)場考察。而《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》中對現(xiàn)場考察規(guī)定得更為細(xì)致，其第十七條第二款明確，采購人、采購代理機構(gòu)可以視采購項目的具體情況，組織供應(yīng)商進(jìn)行現(xiàn)場考察或召開磋商前答疑會，但不得單獨或分別組織只有一個供應(yīng)商參加的現(xiàn)場考察和答疑會。

由此可見，如果要滿足類似現(xiàn)場考察等情況的要求，必然會產(chǎn)生采購人、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商之間人員的聚集與密切接觸?；陧椖康奶厥庑枰?，這類人員聚集不一定會影響采購活動的快捷化與標(biāo)準(zhǔn)化，但卻明顯與類似當(dāng)前疫情管控的要求產(chǎn)生沖突。而如果一刀切地禁止現(xiàn)場考察，該采購項目也必然會受到影響而中斷，個中矛盾躍然紙上。

其三，是評標(biāo)過程的封閉性和保密性面臨考驗。評標(biāo)過程應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格保密，這是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例的內(nèi)在要求，其目的在于杜絕評審委員會成員在獲知各投標(biāo)人的投標(biāo)文件后，與采購人或供應(yīng)商串通或者違法傳遞信息的可能。87號令第六十六條明確，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取必要措施，保證評標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。除采購人代表、評標(biāo)現(xiàn)場組織人員外，采購人的其他工作人員以及與評標(biāo)工作無關(guān)的人員不得進(jìn)入評標(biāo)現(xiàn)場?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的要求與《政府采購法》一致，前者第三十八條第一款明確，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)采取必要的措施，保證評標(biāo)在嚴(yán)格保密的情況下進(jìn)行。

實務(wù)中，政府采購項目多采取的評標(biāo)保密措施包括，評標(biāo)現(xiàn)場為封閉空間，所有評審專家或評標(biāo)委員會成員統(tǒng)一進(jìn)入該封閉空間評標(biāo)；評標(biāo)人員進(jìn)入評標(biāo)現(xiàn)場后將手機統(tǒng)一上繳工作人員保存或放置在專用儲存柜中；評標(biāo)現(xiàn)場設(shè)有專用設(shè)備，對評標(biāo)整個流程進(jìn)行錄音錄像等等。根據(jù)這些保密措施可見，以物理形式實現(xiàn)評標(biāo)人員統(tǒng)一在專用的封閉空間內(nèi)開展評標(biāo)活活動，系保障評標(biāo)過程保密性的重要舉措。

但顯而易見的是，如果為了杜絕人員聚集與接觸，而采用遠(yuǎn)程電子化評標(biāo)的方式，實際是放棄統(tǒng)一評標(biāo)現(xiàn)場的物理封閉，而讓評標(biāo)人員自由選擇評標(biāo)場所。此時，基于現(xiàn)有技術(shù)條件，在無法充分保障評標(biāo)過程封閉性與保密性的情況下，實難完全監(jiān)控與杜絕評標(biāo)人員可能的違法行為，可能會對政府采購的公平公正產(chǎn)生負(fù)面影響。

其四，以電子形式簽訂的政府采購合同認(rèn)可度較低。雖然，我國早在2004年就已頒布《中華人民共和國電子簽名法》，并明確“可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力”，但是，時至今日，以電子形式簽訂合同的仍屬鳳毛麟角。尤其是政府機關(guān)或具有公共管理職權(quán)的事業(yè)單位等主體，基于資料保存、審計、監(jiān)察等特殊需要，對所簽訂合同的紙質(zhì)屬性要求更高，對電子合同的認(rèn)可度則明顯較低。

因此，暫且不論，政府采購電子化的相關(guān)規(guī)范并未對電子合同的簽訂流程、簽訂形式等作出細(xì)致的規(guī)定。即便是已有相關(guān)規(guī)定，在沒有與政府采購的客觀實際相結(jié)合，解除政府采購參與主體尤其是采購人的前述顧慮，通過制度化手段使得電子合同在行政機關(guān)內(nèi)部的簽章、審計等流程中不發(fā)生適用方面上困擾的情況下，對政府采購合同電子化的要求更多只會成為“空蕩的吶喊”。

其五，財政部門的行政監(jiān)管面臨手段上的局限。財政部門對政府采購活動的行政監(jiān)管，是保障政府采購公平公正公開的主要手段。根據(jù)《政府采購法》及其實施條例的規(guī)定，財政部門有權(quán)對供應(yīng)商提出的投訴予以處理，亦有權(quán)對政府采購各參與主體在采購活動中的違法行為予以處罰，還有權(quán)對政府采購項目是否中止、重新開展或廢標(biāo)作出決定。

為實現(xiàn)上述監(jiān)管職權(quán)，法律法規(guī)給予了財政部門相應(yīng)的執(zhí)法手段?！墩少彿ā返诹鍡l、《政府采購法實施條例》第六十四條及《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十三條中均有規(guī)定，財政部門對政府采購項目進(jìn)行監(jiān)督檢查或處理投訴事項時，有權(quán)對當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查，有權(quán)查閱、復(fù)制有關(guān)文件、資料，相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合。當(dāng)然，法律也對行使前述執(zhí)法手段有著限制性的規(guī)定。如《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件，同時制作筆錄。而《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》中亦明確要求，行政機關(guān)制作的現(xiàn)場筆錄，應(yīng)當(dāng)載明時間、地點和事件等內(nèi)容，并由執(zhí)法人員和當(dāng)事人簽名。

根據(jù)上述規(guī)定可見，在現(xiàn)有的制度框架下，為確保在行政復(fù)議或行政訴訟中相關(guān)調(diào)查筆錄或現(xiàn)場記錄等證據(jù)被采信，財政部門針對政府采購項目實施調(diào)查或檢查，尤其是對相關(guān)人員的詢問調(diào)查時，調(diào)查人員與被調(diào)查人員之間的接觸是不可避免的。因此，若是為實現(xiàn)類似疫情管控需要，對政府采購的行政監(jiān)管也予以電子化的要求，強調(diào)人員上的禁止接觸，則明顯會對財政部門的調(diào)查手段產(chǎn)生制約，甚至導(dǎo)致行政決定證據(jù)方面的不足。

政府采購電子化的發(fā)展趨勢與建議

從政府采購的長期發(fā)展來看，電子化將會成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。這不僅是因為在新冠肺炎疫情或相類似的情況下，基于疫情管控的需要人們之間無法接觸時，唯有通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)的電子化方能保障特殊時期政府采購活動的正常運行。更是因為電子化所內(nèi)在的便捷化及標(biāo)準(zhǔn)化特性，有利于減輕采購人及供應(yīng)商負(fù)擔(dān)，使得更多有能力有資質(zhì)的供應(yīng)商跨越地域或行業(yè)的鴻溝，充分參與到項目的競爭中，實現(xiàn)政府采購制度的最終目的——采購效益的最大化。

當(dāng)然，從當(dāng)前的現(xiàn)狀出發(fā)，我國政府采購的電子化仍然在以下方面需要進(jìn)一步努力：

首先，應(yīng)當(dāng)厘清對政府采購電子化的認(rèn)知，明確電子化的實質(zhì)內(nèi)涵。一方面，政府采購電子化的意義與目的在于推進(jìn)政府采購活動的便捷化與標(biāo)準(zhǔn)化，通過減少供應(yīng)商負(fù)累的方式，鼓勵和吸引更多供應(yīng)商參與項目。因此，不應(yīng)將減少人員的聚集和接觸，設(shè)置為電子化的唯一目標(biāo)，否則極易本末倒置。另一方面，政府采購電子化是一個系統(tǒng)性工程，涵蓋了整個采購流程，涉及采購中的方方面面，因此，僅僅在招標(biāo)文件的發(fā)布及投標(biāo)材料的提交等環(huán)節(jié)中采用網(wǎng)絡(luò)手段，尚屬于電子化的初級階段，不應(yīng)將此視為成功而有所懈怠。

其次，建議由財政部牽頭，制定全國范圍內(nèi)適用的專門針對政府采購電子化規(guī)范的制度性文件。這一文件應(yīng)重點考慮兩點，一是應(yīng)當(dāng)涵蓋政府采購的全流程，尤其對現(xiàn)行《政府采購法》及其實施條例等法律法規(guī)乃至規(guī)范性文件中與電子化直接產(chǎn)生形式?jīng)_突的內(nèi)容作出變通性規(guī)定，即便當(dāng)前尚無完全解決的辦法，也應(yīng)當(dāng)給予臨時性或應(yīng)急性的安排。二是應(yīng)當(dāng)考慮與其他行政監(jiān)管法律法規(guī)以及《中華人民共和國行政復(fù)議法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的銜接，尤其在證明行政行為合法性層面，解決部分證據(jù)形式電子化后的采信問題。

再次，設(shè)立數(shù)據(jù)互通、信息共享的政府采購電子化平臺。考慮到《政府采購法》將政府采購項目區(qū)分為了中央預(yù)算項目和地方預(yù)算項目，因此，為了政府采購電子化的盡快落地，在平臺建立之前，應(yīng)當(dāng)明確各層級各部分平臺的數(shù)據(jù)規(guī)范，統(tǒng)一各自的架構(gòu)、功能、信息交換體系和技術(shù)保障的要求，確保在將來的對接與整合中數(shù)據(jù)無縫聯(lián)通、信息完全共享。此外，地方的平臺建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不再進(jìn)一步區(qū)分層級，而以省、自治區(qū)、直轄市為單一主體，確保省內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的統(tǒng)一。

最后，保持對新技術(shù)的敏感，以及在新技術(shù)成熟后的積極引用，借用技術(shù)之力化解政府采購電子化過程中的障礙。當(dāng)前，AI（人工智能）、VR（虛擬實景）等技術(shù)發(fā)展迅速，結(jié)合5G所帶來的無線數(shù)據(jù)傳輸速度的激升，許多在以往存在于科幻片中的構(gòu)想已經(jīng)成為現(xiàn)實。比如，現(xiàn)在一些房產(chǎn)中介機構(gòu)推出的VR看房，一些信用平臺創(chuàng)設(shè)的企業(yè)信譽AI抓取等。而將這些技術(shù)運用于政府采購電子化領(lǐng)域，如對以往必須通過現(xiàn)場考察方能充分了解項目實景或構(gòu)造的情況，可讓供應(yīng)商依托5G網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)遠(yuǎn)程VR查看，這就能夠化解供應(yīng)商現(xiàn)場參與和人員禁止接觸等之間存在的天然矛盾。

（作者單位：北京達(dá)曉律師事務(wù)所）

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