政府采購(gòu)救濟(jì)制度的比較經(jīng)驗(yàn)

1、 多機(jī)構(gòu)、多渠道救濟(jì)模式的利弊

張幸臨（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授）

論點(diǎn)：在GPA成員方幾種供應(yīng)商救濟(jì)模式中，有一種是授權(quán)多個(gè)機(jī)構(gòu)（包括采購(gòu)人本身、行政審查機(jī)構(gòu)、法院），通過(guò)多種渠道（包括采購(gòu)人自身審查、行政審查、司法審查）來(lái)處理供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴。其中，有的GPA成員方允許供應(yīng)商選擇質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)與渠道，而有的成員方卻要求供應(yīng)商嚴(yán)格逐層向不同的質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)提出投訴和上訴。

模式一：多機(jī)構(gòu)、多渠道但允許供應(yīng)商進(jìn)行選擇

GPA成員方可能既授權(quán)法院亦授權(quán)行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，還可能同時(shí)授權(quán)采購(gòu)人本身先行處理供應(yīng)商的質(zhì)疑，因而形成多機(jī)構(gòu)、多渠道、多層次的供應(yīng)商質(zhì)疑投訴處理機(jī)制。但他們可能允許供應(yīng)商選擇決定向哪一個(gè)機(jī)構(gòu)提出投訴，使包含兩個(gè)或三個(gè)層次的質(zhì)疑投訴處理機(jī)制可在實(shí)踐中簡(jiǎn)化成為單一或兩個(gè)層次的投訴處理機(jī)制。例如，在美國(guó)，供應(yīng)商可選擇向政府問(wèn)責(zé)署 或者美國(guó)聯(lián)邦索賠法院提出投訴；供應(yīng)商亦可自行決定是否先向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。

這種模式的一大優(yōu)點(diǎn)是給了供應(yīng)商以選擇權(quán)，有助于鼓勵(lì)供應(yīng)商提出投訴。而且，多個(gè)質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)的存在亦可使案件分流，不致于加重法院負(fù)擔(dān)。但這種模式也存在缺陷，主要是授權(quán)多機(jī)構(gòu)處理供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴會(huì)產(chǎn)生更多行政費(fèi)用，特別是當(dāng)需要新設(shè)立專門的行政審查機(jī)構(gòu)時(shí)行政費(fèi)用會(huì)更高。

模式二：多機(jī)構(gòu)、多渠道、逐層審查

有些GPA 成員方雖然也是授權(quán)多個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，但不允許供應(yīng)商選擇質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)和渠道，要求供應(yīng)商必須按序逐層提出質(zhì)疑投訴。這種模式中最常見的是采用兩機(jī)構(gòu)、兩渠道、兩層次設(shè)計(jì)，如規(guī)定供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴必須先提交給一般或獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)處理，然后才可訴至法院。比較典型的國(guó)家是希臘。該國(guó)規(guī)定，供應(yīng)商必須先向公共工程部或其他負(fù)責(zé)監(jiān)督采購(gòu)人的行政部門投訴，然后才能訴諸行政或民事法院尋求司法救濟(jì)。采用這種模式的國(guó)家也可能選擇三機(jī)構(gòu)、三渠道、三層次設(shè)計(jì)，即要求供應(yīng)商先向采購(gòu)人本身提出質(zhì)疑，然后可申請(qǐng)一般或獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)復(fù)審采購(gòu)人作出的決定，如仍不滿意，最后可訴至法院尋求司法救濟(jì)。如葡萄牙規(guī)定，供應(yīng)商的正式投訴需先向采購(gòu)人提起，然后可向上級(jí)行政機(jī)構(gòu)申請(qǐng)進(jìn)一步的行政審查，最后可訴至行政法院由法院作出最終裁決。

這種模式的最大優(yōu)點(diǎn)是，多機(jī)構(gòu)的參與和逐級(jí)的審查有助于確保供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴得到公正處理，有利于各質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。比如，采購(gòu)人本身作為質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)可能會(huì)直接糾正自己的違規(guī)（特別是輕微違規(guī)）行為，使供應(yīng)商的質(zhì)疑事項(xiàng)得以迅速解決。

然而，這種模式的缺點(diǎn)亦很明顯，就是這種多層次的質(zhì)疑投訴處理機(jī)制比較耗時(shí)且成本較高。比如，采購(gòu)人作為質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)未必能公正地處理供應(yīng)商的質(zhì)疑，也未必總是愿意自覺糾正違規(guī)。這時(shí)，強(qiáng)制供應(yīng)商在訴諸外部機(jī)構(gòu)處理投訴前必須先將投訴提交給采購(gòu)人，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致整個(gè)質(zhì)疑投訴處理程序的拖延。如果不能在這樣冗長(zhǎng)的質(zhì)疑投訴處理過(guò)程中采取有效的救濟(jì)措施（如暫停采購(gòu)進(jìn)程），整個(gè)質(zhì)疑投訴處理程序結(jié)束時(shí)，很可能采購(gòu)合同已經(jīng)授予甚至履行完畢，導(dǎo)致受損害的供應(yīng)商得不到有效救濟(jì)、違規(guī)行為得不到糾正。

相較而言，模式一允許供應(yīng)商在多個(gè)機(jī)構(gòu)和多種渠道中選擇質(zhì)疑投訴處理機(jī)構(gòu)和途徑的是一種更為靈活的方式，可促使供應(yīng)商積極投訴、案件分流。雖然這種選擇會(huì)因多機(jī)構(gòu)設(shè)置產(chǎn)生一些行政費(fèi)用，但同強(qiáng)制性多層次機(jī)制相比，仍不失為多機(jī)構(gòu)、多渠道模式下的一種更好的選擇。

                         (整理 周黎潔）

2、應(yīng)排除質(zhì)疑為投訴的前置條件

谷遼海（北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級(jí)律師）

論點(diǎn)：我國(guó)目前政府采購(gòu)方面的規(guī)范性法律文件所確立的采購(gòu)部門審查（適用于供應(yīng)商的質(zhì)疑程序）、獨(dú)立行政機(jī)關(guān)審查（即各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)審查供應(yīng)商的投訴程序）和司法機(jī)關(guān)（即各級(jí)人民法院，適用于行政訴訟）審查，主要參照的是聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)1994年版本《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱舊版《示范法》）有關(guān)審查章節(jié)的內(nèi)容。對(duì)于供應(yīng)商的質(zhì)疑投訴，依照舊版《示范法》第53條規(guī)定，首先應(yīng)當(dāng)由采購(gòu)實(shí)體或者由審批機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

財(cái)政部頒發(fā)施行的《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)和成交結(jié)果使自己的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)當(dāng)首先依法向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定期限內(nèi)作出答復(fù)的，供應(yīng)商可以向同級(jí)財(cái)政部門提起投訴。但投訴人提起投訴應(yīng)符合的條件之一是，提起投訴前已依法進(jìn)行質(zhì)疑。從這些內(nèi)容來(lái)看，如果供應(yīng)商沒有經(jīng)過(guò)質(zhì)疑程序，我國(guó)各級(jí)財(cái)政部門都不會(huì)受理政府采購(gòu)?fù)对V案件。

從立法宗旨來(lái)看，現(xiàn)行法律在權(quán)利救濟(jì)方面，賦予供應(yīng)商許多可供選擇的權(quán)利，即“可以”這樣、“可以”那樣。而對(duì)采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及行政主體所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)設(shè)置了許多強(qiáng)制性規(guī)定，即“應(yīng)當(dāng)”這樣、“應(yīng)當(dāng)”那樣。由此可見，法律賦予供應(yīng)商的救濟(jì)權(quán)利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，也大于行政主體。但是，《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》將質(zhì)疑程序設(shè)置為強(qiáng)制性的前置程序，顯然限制了供應(yīng)商自由選擇的權(quán)利。

同時(shí)，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條規(guī)定，投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人（即采購(gòu)人或其代理機(jī)構(gòu)）提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門（包括各級(jí)財(cái)政部門）投訴。從這一法律條款中不難發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)供應(yīng)商可以向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出異議，也可以向有管轄權(quán)的監(jiān)督部門財(cái)政機(jī)關(guān)提出投訴。究竟選擇哪個(gè)部門來(lái)處理爭(zhēng)議，決定權(quán)完全掌握在投標(biāo)供應(yīng)商的手中。同樣，《政府采購(gòu)法》規(guī)定供應(yīng)商救濟(jì)權(quán)利的前置詞也是“可以”，而沒有規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”。由此可見，《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》的質(zhì)疑程序前置規(guī)定與我國(guó)的2部上位法所規(guī)定的內(nèi)容都發(fā)生了沖突。

因此，我認(rèn)為，盡管舊版《示范法》將質(zhì)疑設(shè)置為強(qiáng)制性的前置程序，但這與我國(guó)許多法律均不能銜接，國(guó)內(nèi)今后的政府采購(gòu)立法不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)將這一程序設(shè)定為投訴的前提條件。   （整理 周黎潔）

3、 救濟(jì)制度需進(jìn)一步完善

楊志堅(jiān)（廣州市政府采購(gòu)中心法律顧問(wèn) ）

論點(diǎn)：“無(wú)救濟(jì)無(wú)法律”，政府采購(gòu)與一般的民事采購(gòu)之間有著本質(zhì)的區(qū)別，因此，針對(duì)政府采購(gòu)行為的特殊性，《政府采購(gòu)法》及其配套法規(guī)設(shè)置了明確具體的救濟(jì)制度，還設(shè)立了從政府部門到社會(huì)各界的多方立體監(jiān)督體系。但在實(shí)踐中，其實(shí)施效果并不理想。尤其在權(quán)利救濟(jì)設(shè)置中存在著救濟(jì)程序復(fù)雜、時(shí)間漫長(zhǎng)的問(wèn)題。

現(xiàn)行法律規(guī)定的處理時(shí)限，處理質(zhì)疑是7個(gè)工作日，處理投訴是30個(gè)工作日，行政復(fù)議是2個(gè)月，行政訴訟是3個(gè)月，二審案件是2個(gè)月，這些都不包含受理的時(shí)間，算下來(lái)整個(gè)過(guò)程約需要1年時(shí)間。同時(shí)，在權(quán)利救濟(jì)設(shè)置中還存在著處理機(jī)構(gòu)缺乏公信力、質(zhì)疑階段暫停制度缺失、司法救濟(jì)不全面等問(wèn)題。因此，我認(rèn)為，需進(jìn)一步完善我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度。

一是要完善暫停制度。我國(guó)可借鑒歐盟的做法，要求采購(gòu)實(shí)體在合同締結(jié)之前向供應(yīng)商通報(bào)合同授予的結(jié)果，并規(guī)定若干天的期限（即強(qiáng)制停滯期），在此期限內(nèi)允許供應(yīng)商對(duì)合同授予決定提出質(zhì)疑。同時(shí)，將現(xiàn)行的采購(gòu)結(jié)果公示制度加以法制化，在出現(xiàn)質(zhì)疑時(shí)，代理機(jī)構(gòu)可暫停采購(gòu)活動(dòng)。在投訴階段建議將暫停30日改為最長(zhǎng)暫停30個(gè)工作日，以便與投訴受理的期限相契合，避免發(fā)生沖突。

二是要取消質(zhì)疑前置制度，設(shè)立行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并列的裁決體制。GPA中設(shè)定了磋商和質(zhì)疑制度，我國(guó)的質(zhì)疑制度實(shí)質(zhì)上是借鑒了磋商制度。但GPA中的質(zhì)疑制度與我國(guó)的質(zhì)疑制度不同，GPA要求每一成員方應(yīng)提供一套非歧性的、及時(shí)透明且有效的程序，以使各供應(yīng)商對(duì)與自己有（或曾經(jīng)有）利益關(guān)系的采購(gòu)過(guò)程中可能存在的違反規(guī)定的情況提出質(zhì)疑，質(zhì)疑應(yīng)由法院或與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，該審議機(jī)構(gòu)的成員在任職期間應(yīng)免受處界干擾。

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，供應(yīng)商是最好的監(jiān)督主體，其中《政府采購(gòu)法》第71條、72條和73條規(guī)定的諸多違法情形，在實(shí)踐中通常是供應(yīng)商投訴的重點(diǎn)。我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒GPA所要求的及時(shí)引入獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)的規(guī)定，并參考《合同法》中關(guān)于合同爭(zhēng)議的解決方法，重新設(shè)立我國(guó)政府采購(gòu)的救濟(jì)體制。當(dāng)供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)活動(dòng)提出異議時(shí)，鼓勵(lì)供應(yīng)商向采購(gòu)人或代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，但該質(zhì)疑不再是必經(jīng)程序。供應(yīng)商可直接選擇通過(guò)法院審理或向與采購(gòu)結(jié)果無(wú)關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)投訴，如同《合同法》所規(guī)定的一樣，實(shí)行一裁終局，從而使問(wèn)題得到及時(shí)有效地解決。 　 （整理 袁瑞娟）