栗慶林：如何建立政府采購監(jiān)管長效機(jī)制

文 栗慶林

 

編者按：

在本報與遼寧省財政廳共同舉辦的遼寧省政府采購監(jiān)管工作培訓(xùn)班上，作為受邀講師，天津市財政局政府采購辦公室處長栗慶林在講授主題為《如何建立政采監(jiān)管長效機(jī)制》的課程時，毫無保留地與學(xué)員分享監(jiān)督工作的經(jīng)驗(yàn)與思考，贏得了一致好評。應(yīng)讀者要求，本期特刊登其授課內(nèi)容，以饗讀者。

 

1、 認(rèn)識：當(dāng)前政府采購監(jiān)督工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)

 

對政府采購活動的監(jiān)督，就是對政府采購當(dāng)事人依據(jù)國家相關(guān)法律制度規(guī)定，實(shí)施政府采購的全過程及結(jié)果的監(jiān)督。

5大監(jiān)督對象 10大監(jiān)督環(huán)節(jié) 3大監(jiān)督重點(diǎn)

按照采購活動當(dāng)事人來劃分，監(jiān)督范圍一般包括：對采購人監(jiān)督、對供應(yīng)商監(jiān)督，對評標(biāo)專家監(jiān)督、對采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督、對監(jiān)管部門的再監(jiān)督。

按采購環(huán)節(jié)程序要求來劃分，一般包括：對采購預(yù)算和計劃環(huán)節(jié)的監(jiān)督、對采購的組織形式監(jiān)督、對采購方式的監(jiān)督、對采購文件制定的監(jiān)督、對采購信息發(fā)布的監(jiān)督、對專家抽取的監(jiān)督、對開標(biāo)、評標(biāo)的監(jiān)督、對合同簽訂的監(jiān)督、對履約驗(yàn)收的監(jiān)督、對資金支付的監(jiān)督等10個環(huán)節(jié)。

充分認(rèn)識政府采購不同環(huán)節(jié)和不同對象，有助于區(qū)分和把握監(jiān)督重點(diǎn)，突出核心，做到有的放矢。把握重點(diǎn)、突出核心，就要保障政府采購公平實(shí)施。政府采購要實(shí)現(xiàn)“三公”原則，其核心是公平。公開是實(shí)現(xiàn)公平的前提和保障，公正是公平運(yùn)行的結(jié)果。

因此，落實(shí)好公開原則，就要做好招標(biāo)文件的監(jiān)督，增加透明度，要增加供應(yīng)商的參與度，提高競爭性。落實(shí)好公平原則，就要嚴(yán)格規(guī)范采購程序，加強(qiáng)評標(biāo)的現(xiàn)場監(jiān)督，細(xì)化和規(guī)范評標(biāo)內(nèi)容，防止評審專家的個人傾向和自由裁量權(quán)，強(qiáng)化其責(zé)任意識，加強(qiáng)投標(biāo)文件的審核，保障評標(biāo)程序的合法性，加強(qiáng)評標(biāo)現(xiàn)場秩序管理。落實(shí)好公正原則，就是要加強(qiáng)合同履約驗(yàn)收監(jiān)督，保障政府采購結(jié)果得到落實(shí)。

上述3個方面的監(jiān)督即構(gòu)成了政府采購事前、事中、事后監(jiān)督的全過程，既是政府采購監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是監(jiān)督工作的難點(diǎn)。

 

幾大難題困擾監(jiān)督工作

 

◆防止招標(biāo)文件傾向性難

原因有3個方面，一是采購人有傾向性的要求。二是有關(guān)當(dāng)事人的不合法的利益趨向難以杜絕。三是采購代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平及業(yè)務(wù)能力差，難以發(fā)現(xiàn)和糾正問題。

重要的是，從業(yè)人員對傾向性問題首先要有一個正確的認(rèn)識。

筆者認(rèn)為，傾向性問題首先要從購買者的心理來進(jìn)行分析。買東西總要有個目標(biāo)吧，買哪種商品，要視“口袋”里的錢和需求而定。就如同買電視機(jī)一樣，是大屏幕的還是小屏幕的？液晶的還是等離子的？這必然帶來購買的傾向性。其次要從購買者對品牌的信任度來分析。品牌是經(jīng)過激烈的市場競爭而形成的，這個過程不僅蘊(yùn)含著人、財、物的投入，而且還包含著企業(yè)的商譽(yù)。美國著名會計理論學(xué)家亨德里?克森在其《會計理論》專著中對商譽(yù)的產(chǎn)生是這樣描繪的：商譽(yù)產(chǎn)生于企業(yè)的良好形象及顧客對企業(yè)的好感。這里說的對企業(yè)的好感，其實(shí)就是我們所說的對企業(yè)的信任，即購買者對企業(yè)、產(chǎn)品的信任。這種信任，是經(jīng)過消費(fèi)者的檢驗(yàn)而日漸形成的，是經(jīng)過時間考驗(yàn)的。信任的基礎(chǔ)就是企業(yè)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品及其服務(wù)。因此，購買者鐘情于品牌是情理之中的事。政府采購不能置客觀存在的購買心理而不顧。

而且，企業(yè)商譽(yù)是通過一定時期的企業(yè)利潤水平和同行業(yè)利潤水平差距計算出的，是超額利潤，體現(xiàn)了企業(yè)之間的差別。所以，購買者的傾向性，乃是產(chǎn)品品質(zhì)（包括質(zhì)量和服務(wù)）和企業(yè)的差別所致，這種差別是市場經(jīng)濟(jì)條件下客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的反映，是信任的差別。政府采購不能違反商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。否則，將是對某些企業(yè)的不公平。

同時，眾所周知，一個企業(yè)生產(chǎn)的好產(chǎn)品，在于其擁有核心的技術(shù)，這個技術(shù)有可能就是獨(dú)有的，而又是采購人所需要的。

當(dāng)然，承認(rèn)采購人的傾向性，并不是要否定市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭性。競爭是商品生產(chǎn)和發(fā)展的必然要求和客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

那么，如何把握好政府采購領(lǐng)域的傾向性而又不失競爭性呢？那就要防止非必須情況下政府采購的唯一性。相應(yīng)措施之一就是實(shí)行貨物或服務(wù)的等級制度。貨物或服務(wù)的載體是企業(yè)，因此也可以說是建立企業(yè)等級制。其目的是，在政府采購領(lǐng)域建立和實(shí)行相同級別下的多家企業(yè)競爭機(jī)制，規(guī)范競爭秩序。如同拳擊、舉重項(xiàng)目一樣，分重量級和輕量級。

因此，針對購買傾向性開展的監(jiān)督，一定要把握好尺寸，決不能讓政府采購成為落后產(chǎn)品的保護(hù)傘。

◆對專家的監(jiān)督難

原因有2個方面，一方面在于評審專家來自社會的各行各業(yè)，他們的身份是自然人，因此對其難以實(shí)施有效的管理，特別是個別專家和采購人、供應(yīng)商存在的“私下關(guān)系”有其隱蔽性，難以掌控。另一方面評審專家在業(yè)務(wù)上的強(qiáng)勢，以及評標(biāo)文件編制的較為粗放，影響了對專家的有效監(jiān)督。

◆合同履約驗(yàn)收難

主要原因在于認(rèn)識上的不統(tǒng)一。一種意見認(rèn)為，《政府采購法》規(guī)定政府采購合同適用《合同法》，因此，對采購合同的監(jiān)督不應(yīng)屬于政府采購監(jiān)管部門的權(quán)限。另一種意見認(rèn)為，政府采購合同的執(zhí)行作為政府采購活動的內(nèi)容組成部分，應(yīng)當(dāng)屬于政府采購的監(jiān)督范圍，但是涉及民事權(quán)利索賠的問題，應(yīng)按《合同法》執(zhí)行。筆者傾向于后一種意見。

◆工程采購監(jiān)督管理難

原因在于《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》之間的矛盾和理解存在認(rèn)識上的差距，導(dǎo)致政府采購監(jiān)督工作或缺失，或軟弱。

◆出現(xiàn)問題處理難

原因在于《政府采購法》缺乏實(shí)施細(xì)則，使得針對有關(guān)問題的解決規(guī)定缺乏可操作性。

◆價格監(jiān)管難

首先是市場平均價該由哪個部門去認(rèn)定、采集、公布？其次是產(chǎn)品品種成千上萬種，不同時間段、不同地域、不同條件下的價格都不相同。再其次是平均價本身有高有低，如果將高的降下來還要把低的升上去？而且影響價格的因素非常復(fù)雜。筆者認(rèn)為，價格監(jiān)管問題，超出了政府采購監(jiān)督管理的職責(zé)。

 

2、實(shí)踐

 

做“實(shí)”監(jiān)督 破解難題

做好政府采購監(jiān)督工作必須在“實(shí)”字上下功夫。“實(shí)”，就是要求制度建設(shè)要有針對性，能夠解決問題。操作上要有可行性，可以實(shí)現(xiàn)。手段上要有剛性，達(dá)到約束作用。結(jié)果上要有顯性，立竿見影。時間上要有長期性，長效機(jī)制。天津市在這方面進(jìn)行了一些探索。

針對招標(biāo)文件傾向性的問題：采購需求網(wǎng)上“曬”

一是將采購人的招標(biāo)需求原汁原味地“曬”在網(wǎng)上，并適時組織專家論證后進(jìn)行修改。二是對采購人申請單一來源采購方式的理由“曬”在網(wǎng)上，只要有異意就否決該申請。截止到目前，已有400多個項(xiàng)目的采購傾向性通過網(wǎng)上公示得以更改，10家預(yù)算單位的單一來源采購申請遭到否決。

 

針對評審專家監(jiān)督難的問題：限制自由裁量權(quán)

 

一是細(xì)化評標(biāo)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，減少專家的自由裁量權(quán)。二是引入外部監(jiān)督機(jī)制，聘請了以民主黨派人士為主的監(jiān)督員隊伍，加強(qiáng)對評標(biāo)過程的監(jiān)督考核。三是建立了評審專家和監(jiān)督員獎勵機(jī)制，表彰優(yōu)秀專家和監(jiān)督員。四是發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，對情節(jié)輕的予以書面告誡，對情節(jié)嚴(yán)重的將取消其資格。

 

針對合同驗(yàn)收監(jiān)督難的問題：邀請落標(biāo)供應(yīng)商參加

 

一是規(guī)定采購人自行驗(yàn)收。二是規(guī)定了300萬元以上的項(xiàng)目，必須由政府采購代理機(jī)構(gòu)組織專家進(jìn)行驗(yàn)收。三是邀請落標(biāo)供應(yīng)商參與驗(yàn)收監(jiān)督。四是對經(jīng)驗(yàn)收不符合招投標(biāo)文件要求的供應(yīng)商，將其計入不誠信名單進(jìn)行公告，并予以不同等級的扣分。2009年天津市政府采購中心共組織合同驗(yàn)收248項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)需糾正問題的項(xiàng)目42項(xiàng)，占16.9%。

針對工程采購監(jiān)管難的問題：避開矛盾 相互配合

首先，在爭取財政部門內(nèi)部有關(guān)處室和建委相關(guān)部門的支持下，規(guī)定政府采購工程項(xiàng)目招標(biāo)必須由具備政府采購雙資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)代理采購。其次，規(guī)定采購人必須將工程項(xiàng)目采購納入政府采購計劃和信息統(tǒng)計范圍，按月填報采購計劃，無計劃不得組織采購。同時，要求采購人和采購代理機(jī)構(gòu)將采購信息同時發(fā)布在中國政府采購網(wǎng)和中國招投標(biāo)網(wǎng)上。其他監(jiān)管事項(xiàng)按照原有規(guī)定執(zhí)行。

今年上半年天津市共實(shí)施政府采購預(yù)算76.2億元，完成實(shí)際采購支出60.7億元。其中政府采購工程類支出47.8億元，占到全市實(shí)際采購總額的79%，是上年同期的2.3倍。

 

針對監(jiān)管無力的問題：細(xì)化監(jiān)管制度

 

某省一個文教用品供應(yīng)商，因?yàn)闆]有按投標(biāo)文件及合同要求供貨，財政部門對其進(jìn)行了行政處罰。由于該供應(yīng)商不是初犯，因此行政處罰其2年內(nèi)不得參加天津市政府采購活動。依據(jù)是《政府采購法》的第77條第1款規(guī)定，即提供虛假材料謀取中標(biāo)、成交的，處以采購額5‰以上10‰以下的罰款，列入不良行為記錄，在1至3年內(nèi)禁止參加政府采購活動。

該供應(yīng)商不服，向上級部門提出行政復(fù)議。上級部門認(rèn)為，該處罰引用的法律條款不準(zhǔn)確，認(rèn)為提供的貨物與投標(biāo)文件不符，并不屬于提供虛假材料中標(biāo)。

為了避免因?qū)Ψ衫斫獯嬖诜制缍鴮?dǎo)致的政府采購監(jiān)督無力的局面，天津市決定從另外一個角度探索加強(qiáng)政府采購監(jiān)督管理。比如，按照建立對供應(yīng)商誠信管理的要求，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)天津市政府采購供應(yīng)商誠信管理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（以下簡稱《通知》），對不誠信供應(yīng)商實(shí)行等級管理，并在網(wǎng)上予以公布。該《通知》根據(jù)供應(yīng)商不誠信記錄情況，將供應(yīng)商誠信等級劃分為5級，即存在規(guī)定中1項(xiàng)或1次不誠信記錄的，為1級不誠信供應(yīng)商，以此類推。

采購代理機(jī)構(gòu)在制定采購文件時，應(yīng)就供應(yīng)商的誠信等級狀況作相關(guān)說明。如對1級至4級不誠信情況應(yīng)作為評標(biāo)打分扣減項(xiàng)在采購文件中予以規(guī)定，扣減總分值分別為：5%、10%、20%、25%。5級不誠信供應(yīng)商應(yīng)作為實(shí)質(zhì)性要求在采購文件中予以規(guī)定，不準(zhǔn)參加政府采購活動。目前，天津市已對24家不誠信企業(yè)進(jìn)行了網(wǎng)上公示。

 

針對價格監(jiān)管難的問題：公示歷史成交價

 

一是對協(xié)議供貨范圍內(nèi)的產(chǎn)品實(shí)行網(wǎng)上競價。在產(chǎn)品質(zhì)量相同，滿足采購人需求的前提下，實(shí)行最低價中標(biāo)。二是實(shí)行價格提示制度。即：網(wǎng)上公示中標(biāo)產(chǎn)品的歷史成交價格以提示采購人。三是加大監(jiān)督力度，凡中標(biāo)產(chǎn)品高于歷史成交價格的，將按有關(guān)規(guī)定對供應(yīng)商和采購人予以相關(guān)記錄，并納入誠信管理。

 

3、體會：

 

天津市圍繞政府采購各環(huán)節(jié)，針對不同的采購當(dāng)事人，制定了相應(yīng)的制度，形成了事前、事中、事后全過程監(jiān)督制度體系。

 

完善的監(jiān)督體系是實(shí)施監(jiān)督的組織保證

 

目前，天津市政府采購監(jiān)督體系建設(shè)有3個層面：一是天津市政府采購監(jiān)督委員會的領(lǐng)導(dǎo)層面，二是市區(qū)兩級財政部門作為監(jiān)督管理部門的執(zhí)行層面，三是預(yù)算單位的內(nèi)部控制層面。

此外，天津市還積極引入社會力量開展對政府采購工作的監(jiān)督。目前擁有來自民主黨派、人大代表、政協(xié)委員等方面的監(jiān)督員近300名。

 

完善的制度建設(shè)是建立長效機(jī)制的根本保證

 

天津市圍繞政府采購各環(huán)節(jié)，針對不同的采購當(dāng)事人，制定了相應(yīng)的辦法和規(guī)定，形成了事前、事中、事后全過程監(jiān)督制度體系，為建立政府采購長效監(jiān)督機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。

針對采購人，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)天津市政府采購采購人行為規(guī)范管理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，對采購人不規(guī)范行為，由同級政府采購監(jiān)管部門視其情節(jié)，責(zé)令限期改正，給予通報批評、警告，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和責(zé)任人，建議由其行政主管部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分。截止到目前，已對2家預(yù)算單位進(jìn)行了通報。

針對供應(yīng)商，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)天津市政府采購供應(yīng)商誠信管理工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》，記錄供應(yīng)商參加政府采購活動的誠信狀況，建立供應(yīng)商誠信檔案，并試行誠信等級管理制度。

針對評標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)管，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)天津市政府采購當(dāng)事人在評審現(xiàn)場監(jiān)督管理工作的相關(guān)事項(xiàng)通知》,嚴(yán)格控制進(jìn)入評審現(xiàn)場的人員，明確各方當(dāng)事人在評審現(xiàn)場的若干要求。如：要求監(jiān)督員對采購人代表、項(xiàng)目技術(shù)人員、評審專家以及投標(biāo)供應(yīng)商的不規(guī)范行為予以制止，對不服從管理的，可以請其離開評審現(xiàn)場，并視情況建議評標(biāo)委員會和采購代理機(jī)構(gòu)中止評審工作；核查評審專家和采購人代表的打分情況和評審意見書，對于未按招標(biāo)文件規(guī)定的評審行為，以及具有傾向性的評審行為，可以要求復(fù)審；填寫《政府采購評審現(xiàn)場監(jiān)督報告》，書面記錄評審現(xiàn)場的不規(guī)范行為，并及時通過采購代理機(jī)構(gòu)上報監(jiān)管部門。

為強(qiáng)化合同驗(yàn)收監(jiān)督管理，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)天津市政府采購項(xiàng)目驗(yàn)收工作的通知》。要求各預(yù)算單位、各采購代理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化和完善事后監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)合同履約和合同驗(yàn)收工作。對于不認(rèn)真組織合同驗(yàn)收工作的、不配合采購代理機(jī)構(gòu)開展驗(yàn)收工作的，財政部門將予以通報，并依法處理違法違規(guī)行為。同時，要求各預(yù)算單位要嚴(yán)格依照招標(biāo)文件的要求簽訂合同，并依法進(jìn)行合同驗(yàn)收。驗(yàn)收工作可以由采購人自行組織驗(yàn)收，也可以由采購人委托采購代理機(jī)構(gòu)開展。但對以下項(xiàng)目的驗(yàn)收工作須由采購代理機(jī)構(gòu)組織：一是供應(yīng)商有質(zhì)疑并提出要參與驗(yàn)收工作的；二是采購合同金額在300萬元以上的項(xiàng)目（對于800萬元以上的項(xiàng)目或者技術(shù)復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，還應(yīng)當(dāng)邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作）；三是財政部門認(rèn)為必須由采購代理機(jī)構(gòu)組織驗(yàn)收工作的項(xiàng)目。同時要求各級財政部門加大對合同驗(yàn)收工作中供應(yīng)商違法違規(guī)行為的處罰力度。

針對采購代理機(jī)構(gòu)，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)天津市政府采購代理機(jī)構(gòu)規(guī)范管理的通知》，要求各代理機(jī)構(gòu)依法在天津市政府采購網(wǎng)發(fā)布招標(biāo)投標(biāo)信息。嚴(yán)格招標(biāo)文件的編制，對供應(yīng)商的資質(zhì)要求、評標(biāo)辦法和評標(biāo)規(guī)則要加強(qiáng)事前論證，做到資質(zhì)要求明確、評標(biāo)辦法科學(xué)、評標(biāo)規(guī)則嚴(yán)格。強(qiáng)化資質(zhì)審核，凡在招標(biāo)文件中規(guī)定的實(shí)質(zhì)性資質(zhì)要求，必須逐一核對。要加強(qiáng)評審復(fù)核組織工作，要求各采購代理機(jī)構(gòu)對評審專家是否嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)要求，要組織監(jiān)督人員和評標(biāo)委員會進(jìn)行復(fù)核，并簽署復(fù)核意見。要加強(qiáng)質(zhì)疑管理工作，要針對供應(yīng)商質(zhì)疑問題依法逐一作好答復(fù)。有關(guān)質(zhì)疑答復(fù)要抄報市級政府采購監(jiān)管部門備案。

此外，還印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府采購供應(yīng)商資格審查管理事項(xiàng)的通知》、《天津市優(yōu)秀政府采購評審專家和優(yōu)秀政府采購監(jiān)督員表彰辦法》等。

 

開展專項(xiàng)檢查是提升監(jiān)督效果的重要手段

 

近年來，天津市每年都安排專項(xiàng)檢查。2008年，按照中央統(tǒng)一部署開展了政府采購制度執(zhí)行情況檢查，共查出未納入政府采購資金3.2億元。2009年，聯(lián)合監(jiān)察局和審計局組成檢查組，對25家市級預(yù)算單位及其所屬30家二級預(yù)算單位2007年-2008年度政府采購合同執(zhí)行情況進(jìn)行了重點(diǎn)檢查，查處存在問題的項(xiàng)目金額2131萬元，占抽查金額的8.8%。

 

做好政府采購監(jiān)督工作離不開各部門的支持

 

政府采購制度改革雖然經(jīng)過10年的發(fā)展，取得了長足進(jìn)步，但畢竟歷程較短，特別是隨著工作的深入開展，必然會遇到新情況、新問題。因此要不斷改進(jìn)工作方法，創(chuàng)新工作思路，加強(qiáng)與相關(guān)部門的溝通和配合，充分發(fā)揮審計部門和監(jiān)察部門的力量。天津市這些年開展的專項(xiàng)監(jiān)督檢查，都是會同紀(jì)檢、審計部門聯(lián)合進(jìn)行的。天津市審計部門已把政府采購作為對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要內(nèi)容之一。他們已成為推動政府采購監(jiān)督工作的重要力量，促進(jìn)了天津市政府采購監(jiān)督工作的發(fā)展。