政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價探究（上）

政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價探究（上）

■ 姜愛華 楊瓊

全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。在全面實施預(yù)算績效管理的背景下，繼續(xù)推進(jìn)并完善政府購買公共服務(wù)績效評價是優(yōu)化財政資源配置、提高財政資金使用效益、硬化預(yù)算與責(zé)任約束以及提升國家治理效能的重要舉措之一。自1996年我國政府購買公共服務(wù)開創(chuàng)至今，經(jīng)過各地不斷地實踐與發(fā)展完善，我國政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價改革取得了一些成就，但在評價程序、內(nèi)容、方式和結(jié)果應(yīng)用等方面仍需改進(jìn)。

因此，本文嘗試將PDCA循環(huán)引入政府購買公共服務(wù)績效評價，從政府購買公共服務(wù)基本邏輯出發(fā)，構(gòu)建購買與評價閉環(huán)管理鏈條，實現(xiàn)提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的同時，提升公眾滿意度，推動形成更加完整的政府購買公共服務(wù)全過程績效評價循環(huán)系統(tǒng)。

政府購買公共服務(wù)績效目前的理論研究成果

自新公共管理運動興起以來，國外學(xué)者對公共服務(wù)市場化、民營化問題給予了高度關(guān)注，繼而對政府購買公共服務(wù)的績效問題也做了不少研究。

一部分學(xué)者著重研究了政府購買公共服務(wù)績效評價所需的相關(guān)理論、制度與評價模式。如，意大利卡塔尼亞大學(xué)教授Alessandro Ancarani提出，政府購買公共服務(wù)績效評價不應(yīng)再將以質(zhì)量和資金使用效率為考核重心，重心轉(zhuǎn)移到消費者即服務(wù)受益者一方對服務(wù)的感受上。又如，在以往的評價模式中，“降低成本，提高效率”是政府購買公共服務(wù)最重要的衡量依據(jù)，但美國波特蘭州立大學(xué)馬克·哈特菲爾德政府學(xué)院公共管理學(xué)教授Philip J.Cooper否認(rèn)了這一觀點，他認(rèn)為政府購買公共服務(wù)的“有效性”“公平性”以及政府的經(jīng)濟(jì)投入和整個購買服務(wù)對社會責(zé)任的承擔(dān)程度等才是政府購買公共服務(wù)績效評價的關(guān)鍵。

還有學(xué)者對績效指標(biāo)評價體系構(gòu)建進(jìn)行研究，英國公共部門平衡計分卡研究中心主任、謝菲爾德商學(xué)院客座講師Moullin Max提出了衡量政府購買公共服務(wù)質(zhì)量的六個指標(biāo)：公平、服務(wù)可近性、需求的適宜性、效率、社會認(rèn)可以及有效性。

還有一部分學(xué)者專注于方法論和實證分析，建立并改進(jìn)了評價方法和模型。如，數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法在政府購買公共服務(wù)績效評價的不少文獻(xiàn)中受到了廣泛運用。又如，哈弗商學(xué)院教授Robert S.Kaplan和衡計分卡協(xié)會的創(chuàng)始人David P.Norton發(fā)明的績效管理模型即平衡計分卡已被廣泛運用在美國、澳大利亞、新加坡等國的政府績效評價之中。美國邁阿密大學(xué)市場營銷學(xué)教授A.Parasuraman、美國北卡羅來納大學(xué)商學(xué)院教授Valarie Zeithaml和美國德州農(nóng)工大學(xué)營銷學(xué)教授Lenonard L.Berry將“顧客滿意度”作為績效評價的重要維度之一，總結(jié)出衡量服務(wù)質(zhì)量與滿意度的十個重要因素，構(gòu)建了SERVQUAL服務(wù)質(zhì)量衡量體系。

此外，我國學(xué)者也對政府購買公共服務(wù)績效做了一些理論性的研究。筆者在中國知網(wǎng)檢索數(shù)據(jù)，從中國引文數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)來看，搜索到關(guān)鍵詞為“政府購買服務(wù)績效”的文獻(xiàn)共513篇，以期刊文獻(xiàn)為主，其中核心期刊174篇。中文社會科學(xué)引文索引收錄刊121篇，中國科學(xué)引文數(shù)據(jù)庫收錄刊5篇。從年份來看，2010年起相關(guān)研究增長趨勢明顯加大，2016年達(dá)到頂峰，共有文獻(xiàn)136篇，可見這一領(lǐng)域越來越引起學(xué)者的重視。我國一部分學(xué)者在研究相關(guān)理論、制度與評價模式時，更傾向從“為什么評價”“誰來評價”“評價什么”“如何評價”等基本邏輯來展開研究。山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授黃春蕾認(rèn)為，績效評估主體的不同將會給評估結(jié)果帶來極大差異，必須實現(xiàn)多元主體參與評估以及對多元主體自身進(jìn)行評估。上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授徐家良提出，政府購買服務(wù)績效評估應(yīng)包含需求評估、過程評估與結(jié)果評估的整體評價體系。北京聯(lián)合大學(xué)人大研究所崔英楠講師提出，我國政府購買公共服務(wù)績效評價應(yīng)制定績效考核評價制度，并設(shè)立專門監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，將政府、社會組織、服務(wù)對象、第三方評估機(jī)構(gòu)等均納入績效考核評估主體。在績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建方面，國內(nèi)學(xué)者對指標(biāo)體系的內(nèi)容、原則、權(quán)重、算法等都有所研究，如南京市審計局的張璇基于平衡計分卡理念設(shè)計了政府購買公共服務(wù)績效審計評價體系，用來衡量政策執(zhí)行績效、資金使用績效、服務(wù)管理績效和社會績效。在評價方法、模型方面，國內(nèi)學(xué)者更多是參考國外已有方法與理論模型，再運用國內(nèi)數(shù)據(jù)加以實證分析。如，清華大學(xué)公共管理學(xué)院的王春婷基于政府成本、效率、社會公正度和公眾滿意度，建構(gòu)了政府購買公共服務(wù)績效概念模型。蘭州大學(xué)教授包國憲以SERVQUAL模型為參考，構(gòu)建了包含有形性、可靠性、響應(yīng)性、信任感和人性化五個維度的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價模型。

綜合以上研究成果，可以看出國內(nèi)外學(xué)者對政府購買公共服務(wù)績效問題的研究兼具廣度與深度，國外學(xué)者傾向于針對績效評價的某一方面展開深入研究，注重評價的價值取向和衡量維度的確定，評價方法與模型的設(shè)計比較成熟，不少成果已經(jīng)得到了實踐的認(rèn)可及應(yīng)用。國內(nèi)學(xué)者更多關(guān)注評價的必要性與覆蓋性，注重從理論角度建構(gòu)評價體系。同時，國內(nèi)研究呈現(xiàn)出分散化特點，從全過程與全鏈條視角研究政府購買公共服務(wù)績效評價的成果不多。因此，本文立足于“全過程”視角，從績效目標(biāo)管理到績效運行監(jiān)控，再到結(jié)果驗收檢查，最后實施處理改進(jìn)，實現(xiàn)內(nèi)容的全覆蓋以及過程的全程化，形成績效評價PDCA循環(huán)系統(tǒng)，推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的完善與深化。

推進(jìn)政府購買公共服務(wù)“全過程”績效評價改革的現(xiàn)狀

自2013年國務(wù)院辦公廳發(fā)布指導(dǎo)意見推進(jìn)政府購買服務(wù)以來，我國政府購買公共服務(wù)改革取得長足進(jìn)展。受此改革的影響，我國服務(wù)類采購的規(guī)模呈現(xiàn)快速上漲趨勢，2018年我國服務(wù)類采購規(guī)模為12081.9億元，比上年增長35.7%，其中政府向社會公眾提供的公共服務(wù)規(guī)模為6376.4億元，占服務(wù)類規(guī)模的52.8%。然而，如此之大規(guī)模的政府購買公共服務(wù)是否滿足了公眾需求，提升了服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度，是否真正推動了財政資金的提質(zhì)增效，還需要通過政府購買公共服務(wù)績效評價進(jìn)行具體衡量。從現(xiàn)實看，我國政府購買公共服務(wù)績效評價工作取得了一定的成效，但仍然存在亟須改進(jìn)之處。

首先在績效評價環(huán)境方面，政策雖逐步健全但執(zhí)行尚需加強(qiáng)；信息公開基礎(chǔ)雖基本建立但規(guī)范性欠缺。

從政策環(huán)境來看，2013年至今，中央和地方主要圍繞政府購買公共服務(wù)績效評價辦法和第三方評價機(jī)制作出具體的制度安排，制度的約束與指導(dǎo)作用逐漸發(fā)力，但在執(zhí)行層面還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。我國有關(guān)政府購買公共服務(wù)的正式文件起源于2013年的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，其中對政府購買服務(wù)的績效評價做了相關(guān)規(guī)定。2015年開始，不少地方以工作文件和通知公告的形式單獨對政府購買服務(wù)績效評價工作做了相關(guān)規(guī)定與指導(dǎo)。2015年11月10日，北京市財政局發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)市級政府購買服務(wù)項目績效評價管理工作的通知》，最早布局政府購買公共服務(wù)績效評價工作；同年12月17日，天津市財政局印發(fā)《天津市市級政府向社會力量購買服務(wù)監(jiān)督檢查和績效評價管理暫行辦法》，明確了嚴(yán)格的績效評價程序；2017年3月9日，河南省財政廳印發(fā)《河南省政府購買服務(wù)績效評價暫行辦法》，以加強(qiáng)政府購買服務(wù)的管理；2018年10月15日，江蘇省財政廳、民政廳印發(fā)《江蘇省政府向社會組織購買服務(wù)績效評價辦法》的通知，對政府購買服務(wù)績效評價的內(nèi)容、程序、結(jié)果及應(yīng)用等做出了詳細(xì)規(guī)定。2018年7月30日財政部正式發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)要明確相關(guān)主體責(zé)任，積極推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作，一些地方也在該文件的基礎(chǔ)上陸續(xù)出臺了地方文件。河北省財政廳早在2015年1月20日就印發(fā)了《向第三方購買省級財政支出績效評價服務(wù)管理暫行辦法》的通知，規(guī)范向第三方購買省級財政支出績效評價服務(wù)行為。隨后，寧夏自治區(qū)財政廳、云南省財政廳、貴州省財政廳也發(fā)布了相關(guān)辦法和通知來部署第三方評價工作的實施。進(jìn)入2019年，遼寧省財政廳和浙江省財政廳也出臺了相關(guān)文件，可以看出已有不少地方從政策層面明確了深化政府購買服務(wù)第三方績效評價工作。從中央到地方，越來越重視政府購買公共服務(wù)的績效評價工作，但還可以明顯看到，中央層面有關(guān)政府購買服務(wù)績效評價的文件主要是有關(guān)第三方評價的規(guī)定，而且第三方評價機(jī)制缺乏相配套的管理辦法或?qū)嵤l例來指導(dǎo)地方開展績效評價工作，響應(yīng)相關(guān)文件的地方數(shù)量較少，多地還未從政策規(guī)章層面強(qiáng)調(diào)政府購買公共服務(wù)的績效評價工作，已有政策規(guī)章也存在不全面、不細(xì)致等問題。

從信息公開情況來看，圍繞政府購買服務(wù)信息平臺的建設(shè)布局，從中央到地方都對政府購買公共服務(wù)績效評價的信息公開進(jìn)行了廣泛探索，取得一些成效的同時，信息公開依然還有很長的路要走。

2017年11月財政部發(fā)布《關(guān)于政府購買服務(wù)信息平臺運行管理有關(guān)問題的通知》，要求各省級政府購買服務(wù)管理部門建設(shè)當(dāng)?shù)亍罢徺I服務(wù)信息平臺”，以加強(qiáng)政府與社會、中央與地方和部門之間的信息溝通和工作交流。筆者對31個省級部門和5個計劃單列市、1個兵團(tuán)的政府采購網(wǎng)站和財政廳網(wǎng)站相關(guān)購買服務(wù)信息和平臺建設(shè)情況進(jìn)行了整理匯總，截止到2018年8月，已有24個地區(qū)（含計劃單列市、新疆兵團(tuán)）建立了政府購買服務(wù)信息平臺 。除信息平臺外，有些地區(qū)財政廳、財政局網(wǎng)站設(shè)有政府購買服務(wù)專欄，主要公開相關(guān)政策法規(guī)與一些購買項目開展情況。筆者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，全國共有9個地區(qū)在財政廳/財政局網(wǎng)站設(shè)置了政府購買服務(wù)專欄，其中，未完成平臺建設(shè)的17個地區(qū)中，有5個地區(qū)在財政廳網(wǎng)站設(shè)有政府購買服務(wù)專欄，還有兩個地區(qū)在政府采購網(wǎng)站設(shè)有政府購買服務(wù)專欄。所有專欄的信息質(zhì)量參差不齊，湖南省專欄信息最完整全面。很多既沒有信息平臺也沒有設(shè)立專欄的地區(qū)，政府購買相關(guān)信息分散在相關(guān)網(wǎng)站的不同版塊里。

就政府購買公共服務(wù)績效評價的信息公開情況而言，一些地區(qū)版塊設(shè)置明顯不符合財政部平臺建設(shè)要求，存在欄目設(shè)置不全、內(nèi)容缺失、平臺入口難找等問題，絕大部分信息平臺的主要欄目缺乏財政數(shù)據(jù)、績效評價、監(jiān)督檢查、意見反饋等重要內(nèi)容，部分地方政府購買服務(wù)相關(guān)信息主要設(shè)置在財政廳或財政局網(wǎng)站，并未重視購買服務(wù)信息平臺的建設(shè)。目前明顯設(shè)置績效管理版塊的僅有上海市政府購買服務(wù)信息平臺，此外還在天津和北京兩地相關(guān)網(wǎng)站上有看到少數(shù)績效評價的信息。另外，政府購買服務(wù)預(yù)算還未完全實現(xiàn)單列，到2018年年底，僅有北京市、天津市和福建省在2018年部門政府采購預(yù)算中公開了政府購買服務(wù)預(yù)算金額，其余省份均未單獨公開預(yù)算數(shù)據(jù)。

其次績效評價程序方面完整性有待加強(qiáng)。在地方探索中，政府購買公共服務(wù)績效評價程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含評價主體、績效目標(biāo)、評價方案和結(jié)果應(yīng)用的評價程序。如，上海市在其購買服務(wù)信息平臺公布的績效評價項目中，評價程序體現(xiàn)為：項目基本信息（購買主體、承接主體、預(yù)算）、績效目標(biāo)、評價信息（評價主體、評價方式、評價結(jié)論）、主要績效情況四部分，績效結(jié)果主要反映預(yù)算執(zhí)行情況、效果體現(xiàn)、項目完成情況、主要問題、改進(jìn)措施等方面。盡管如此，就筆者調(diào)查了解在政府購買服務(wù)績效評價的具體運行時，大部分地區(qū)評價程序不夠充分的問題依然突出，并主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是缺乏事前評價，評價程序主要評價購買過程，缺乏項目實施前的立項和決策評價，對結(jié)果應(yīng)用的評價也較少；二是績效目標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化，缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)，一些項目事中評價沒有明確成文的標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)場核查力度弱，甚至無相應(yīng)評價記錄或書面報告，評價結(jié)果流于形式；三是對服務(wù)滿意度的重視程度不夠，服務(wù)滿意度賦權(quán)重較??；四是事后評價工作缺乏具體驗收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果應(yīng)用不強(qiáng)，有些項目在驗收環(huán)節(jié)也缺乏具體的明文標(biāo)準(zhǔn)，評價結(jié)果實際應(yīng)用范圍與政策要求存在差距。

再其次是評價主客體的參與程度有帶提升。各地方在工作文件中都明確了由購買主體、財政部門或預(yù)算主管部門、服務(wù)對象、專家和第三方機(jī)構(gòu)等組成的多元主體綜合評價機(jī)制，并依據(jù)購買項目的預(yù)算金額大小或重要程度分層次組建評價小組。但在具體實踐中，多數(shù)項目的評價主體為預(yù)算主管單位，采用自評方式進(jìn)行打分，部分項目也引入了第三方機(jī)構(gòu)評價。服務(wù)對象作為重要的評價主體之一，主要以問卷調(diào)查和走訪的形式參與了服務(wù)滿意度評價，評價客體主要是承接主體。如，北京市已在預(yù)算績效管理中推行了事前評估和事中績效跟蹤的做法，邀請多元社會主體開展“參與式預(yù)算”，取得了良好效果。

但在更多項目具體的績效評價過程中，大部分政府購買公共服務(wù)項目評價主體還是以政府部門為主，客體僅僅為承接主體，第三方評價參與度不足。首先，評價主體依然由預(yù)算主管部門和購買主體組成，第三方參與評價的項目較少，多數(shù)項目由預(yù)算主管部門通過自評打分完成，容易造成評價結(jié)果主觀性強(qiáng)、總結(jié)不全面的問題，未建立起多元主體綜合評價機(jī)制。其次，評價客體單一表現(xiàn)為缺乏對購買主體和服務(wù)對象的評價，主要針對提供服務(wù)的承接主體合同履行與預(yù)算執(zhí)行、服務(wù)完成情況等開展評價，沒有對購買主體的需求論證、供應(yīng)商選擇、監(jiān)督檢查等工作進(jìn)行績效評價。

最后是評價結(jié)果的應(yīng)強(qiáng)化落實到位。多個地方政府提出，績效結(jié)果一是應(yīng)作為財政安排預(yù)算、編制項目預(yù)算、結(jié)算經(jīng)費、信用評級的重要依據(jù)；二是應(yīng)在信息公開的要求下在相關(guān)平臺公開購買信息和評價報告以便接受社會監(jiān)督；三是依據(jù)承接主體所得到的評價得分和等級劃分判定是否獲得承接購買服務(wù)的優(yōu)先資格。一些地方已經(jīng)開始將項目結(jié)果和評價結(jié)果向社會公布，接受社會監(jiān)督，對項目評價制定績效得分和績效等級。此外，評價結(jié)果的應(yīng)用主要體現(xiàn)在一些地方將評價結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合，一些地方在公開的績效評價報告和結(jié)果中也提出了整改建議與措施，并反饋給承接主體。

盡管在制度規(guī)章層面多地都在強(qiáng)調(diào)評價結(jié)果的應(yīng)用，但實踐中落實情況卻不盡如人意，評價結(jié)果沒有統(tǒng)一的結(jié)果反饋形式與監(jiān)督渠道，極少部分地方公開了績效評價結(jié)果，對結(jié)果應(yīng)用的披露更是少之又少，評價結(jié)果應(yīng)用也多是一些表述不明確的文字總結(jié)。在已有的對購買公共服務(wù)評價結(jié)果的公開中，預(yù)算執(zhí)行情況還未完全應(yīng)用于下一年度政府購買公共服務(wù)預(yù)算安排，評價結(jié)果中無法看出交由第三方提供是否帶來了效率和質(zhì)量的雙重提升。在國家社會管理局對社會組織的評級中，還未將社會組織承接購買服務(wù)的能力作為評估指標(biāo)。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)）

（本文未完待續(xù)，下篇于2020年6月5日三版刊發(fā)，敬請關(guān)注）

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