一采三年的項(xiàng)目第二年預(yù)算超過(guò)原合同金額10%，能否直接簽合同？

【來(lái)自實(shí)踐】

一采三年的項(xiàng)目第二年預(yù)算超過(guò)原合同金額10%，能否直接簽合同？

■ 楊明

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）走過(guò)了從高速發(fā)展到高效發(fā)展的道路，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重越來(lái)越高，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2019年第三產(chǎn)業(yè)增加值為534233億元，其增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為53.9%。在這個(gè)大環(huán)境下，加之政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的深入推進(jìn)，政府采購(gòu)服務(wù)類(lèi)需求快速增長(zhǎng)，采購(gòu)規(guī)模也呈逐年上升趨勢(shì)，筆者對(duì)比了已公開(kāi)的2016、2017、2018年全國(guó)政府采購(gòu)簡(jiǎn)要情況，2016年服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)4860.8億元，占全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模的18.90%；2017年服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模為8901.6億元，占比27.70%；2018年服務(wù)類(lèi)采購(gòu)規(guī)模為12081.9億元，占比33.70%。規(guī)模的增加也讓服務(wù)類(lèi)采購(gòu)衍生的問(wèn)題被逐漸放大，例如服務(wù)需求如何明確、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)如何量化、履約驗(yàn)收怎么進(jìn)行等等，不一而足，迄今難以找到很好的解決辦法。

近日，筆者因一個(gè)關(guān)于服務(wù)類(lèi)采購(gòu)的問(wèn)題而“輾轉(zhuǎn)反側(cè)”：“一采三年”的項(xiàng)目第二年預(yù)算超過(guò)原合同金額的10%，是否可以直接簽合同？乍一瞧挺簡(jiǎn)單的，仔細(xì)推敲，其中包含的信息還不少。展開(kāi)來(lái)看，預(yù)算不是固定的嗎，怎么還有超過(guò)，為什么要提10%這個(gè)數(shù)字？

首先，預(yù)算是一個(gè)相對(duì)固定的數(shù)值，其在一個(gè)財(cái)政年度的執(zhí)行過(guò)程中如果符合一定條件并經(jīng)過(guò)相應(yīng)法定程序，是可以進(jìn)行增減調(diào)整的，本文暫不就此情形進(jìn)行贅述而單就“一采三年”跨年度預(yù)算金額調(diào)整的情況作探討。

政府采購(gòu)“一采三年”的出處為《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)〔2014〕37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“37號(hào)文”），“采購(gòu)需求具有相對(duì)固定性、延續(xù)性且價(jià)格變化幅度小的服務(wù)項(xiàng)目，在年度預(yù)算能保障的前提下，采購(gòu)人可以簽訂不超過(guò)三年履行期限的政府采購(gòu)合同”。另外，2020年2月財(cái)政部發(fā)布的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）中也有類(lèi)似描述。據(jù)筆者了解，實(shí)際工作中采用“一采三年”方式的多涉及餐飲服務(wù)外包、安保服務(wù)、物業(yè)管理、網(wǎng)絡(luò)租賃、居家養(yǎng)老等方面的項(xiàng)目，這樣做確有一定的固定性和延續(xù)性，也有利于提高采購(gòu)效率。

筆者以為，“一采三年”是與我國(guó)目前實(shí)施的中期財(cái)政規(guī)劃的預(yù)算管理制度相適應(yīng)的產(chǎn)物。我國(guó)現(xiàn)行中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，同時(shí)中期財(cái)政規(guī)劃要求可持續(xù)發(fā)展，制定延續(xù)性政策要統(tǒng)籌考慮多個(gè)年度，由此可以看出，37號(hào)文中“相對(duì)固定性、延續(xù)性”“年度預(yù)算能保障”等描述與中期財(cái)政規(guī)劃是相符的。另外，影響預(yù)算的因素很多，比如，新冠肺炎疫情將影響一段時(shí)間的財(cái)政收支，因此中期規(guī)劃只是預(yù)測(cè)，到具體實(shí)施年度時(shí)還需要平衡調(diào)整。既然存在調(diào)整，那就會(huì)存在調(diào)整幅度大小的問(wèn)題。

回到本文標(biāo)題提到的問(wèn)題，我們看到37號(hào)文中“價(jià)格變化幅度小”并無(wú)量化標(biāo)準(zhǔn)，具體行政裁量權(quán)就落在了政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)即項(xiàng)目同級(jí)財(cái)政部門(mén)的肩上，因此筆者建議向同級(jí)財(cái)政部門(mén)咨詢。就筆者個(gè)人來(lái)看，需要從項(xiàng)目資金結(jié)算方式去分析。目前比較主流的兩種結(jié)算方式為：固定總價(jià)和固定單價(jià)，前者適用于大多數(shù)以總價(jià)包干形式履行的政府采購(gòu)項(xiàng)目，比如外包服務(wù)。后者適用于不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的項(xiàng)目，比如按人頭計(jì)價(jià)的勞務(wù)派遣服務(wù)。從這兩種結(jié)算方式來(lái)看，固定單價(jià)沒(méi)有問(wèn)題中的困惑，只要按政府采購(gòu)確定的單價(jià)據(jù)實(shí)結(jié)算，并且有充足的預(yù)算保障，即可直接簽訂后續(xù)年度的政府采購(gòu)合同。而固定總價(jià)方式則存在一些不確定性，在已經(jīng)確定年度履約金額的情況下，對(duì)后續(xù)年度合同金額的修改勢(shì)必觸及未按采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同或者擅自變更采購(gòu)合同的禁區(qū)，須慎重對(duì)待。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中涉及10%這個(gè)數(shù)值且與本問(wèn)題相關(guān)的條款是其第四十九條（補(bǔ)充合同）、第三十一條（單一來(lái)源采購(gòu)添購(gòu)），由此可以推論，10%屬于一個(gè)可以參照的臨界值。因此，建議一采兩年、三年的政府采購(gòu)固定總價(jià)合同，年度合同金額盡量保持一致，如確有超出，建議不超過(guò)原合同金額的10%，而在10%這個(gè)范圍內(nèi)的，穩(wěn)妥起見(jiàn)，在合同履約過(guò)程中也可以采取補(bǔ)充合同的方式辦理。筆者注意到，部分地區(qū)，比如上海市政府采購(gòu)中心已經(jīng)在采用補(bǔ)充合同的方式處理“一采三年”政府采購(gòu)合同續(xù)簽超出原合同金額的情況。如果超過(guò)10%，筆者不建議直接簽訂合同。

（作者單位：四川國(guó)際招標(biāo)有限責(zé)任公司）

法律鏈接

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》

第三十一條符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：

（一）只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；

（二）發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；

（三）必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的。

第四十九條政府采購(gòu)合同履行中，采購(gòu)人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補(bǔ)充合同，但所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十。

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