中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究（一）

中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究（一）

——以重大疫情公共采購為例

■ 姜愛華 辛婷

今年年初，新冠肺炎疫情席卷全國，隨之應(yīng)急采購管理問題被推到風(fēng)口浪尖，不少國內(nèi)專家學(xué)者認(rèn)為我國應(yīng)急采購管理體系的構(gòu)建迫在眉睫。對于應(yīng)急采購這一問題就目前情況來看，一方面，我國現(xiàn)有的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）僅通過附則第八十五條對此作出“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法”規(guī)定，缺乏一整套系統(tǒng)完善、高效有力的應(yīng)急采購管理體系，以保障突發(fā)情況下應(yīng)急采購活動的規(guī)范進(jìn)行。另一方面，一般意義上的應(yīng)急采購?fù)ǔ：w嚴(yán)重自然災(zāi)害、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件及軍事沖突等多種突發(fā)情形，特別是此次新冠肺炎疫情中，財政部發(fā)布《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》文件指出重大疫情防控期間凡是“使用財政性資金采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的”，均屬于《政府采購法》第八十五條的“緊急采購”情形，由此可知，重大疫情公共采購從屬于應(yīng)急采購管理研究范疇。

基于上述邏輯，本文立足重大疫情公共采購，深刻剖析我國應(yīng)急采購管理的現(xiàn)狀與不足，從而為我國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建提出行之有效的解決之道。

中外對突發(fā)應(yīng)急情形下采購問題的研究

首先是應(yīng)急公共采購的定義問題。美國《聯(lián)邦采購條例》將緊急采購定義為由緊急采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人確定，并為行政機(jī)構(gòu)所采購的貨物或服務(wù)活動。美國公共采購領(lǐng)域?qū)W者Peckinpaugh認(rèn)為所謂應(yīng)急公共采購，實際上是指在滿足由于自然或人為災(zāi)難而產(chǎn)生的緊急需求或為滿足維持和平、特別軍事行動（應(yīng)急行動）而產(chǎn)生的那些要求。中央廣播電視總臺財務(wù)局政府采購處的馮記斌在《從新冠疫情防治看我國建立緊急采購制度的必要性》一文中將為政府應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件時采購所需貨物、工程和服務(wù)的行為認(rèn)定為應(yīng)急公共采購。

其次是應(yīng)急公共采購的重要性問題。美國西弗羅里達(dá)大學(xué)公共管理學(xué)院教授Christopher L.Atkinson 和Alka Sapat認(rèn)為，從突發(fā)事件的不利影響中謀求復(fù)蘇，同時確保問責(zé)透明與物有所值，均為應(yīng)急公共采購政策的目的所在，忽視政府在緊急情況下采購的戰(zhàn)略部署，不僅會影響地區(qū)未來發(fā)展，還可能在一定程度上影響采購系統(tǒng)的正常運作，而在緊急狀況前后合理高效地組織開展應(yīng)急公共采購活動已然成為政府自身抗災(zāi)能力的重要標(biāo)志。

盡管應(yīng)急公共采購對地區(qū)乃至國家的發(fā)展恢復(fù)至關(guān)重要，但與此同時也有不少學(xué)者注意到當(dāng)前應(yīng)急公共采購領(lǐng)域中存在的諸多問題，如，北京市公安局公安交通管理局閆建雄在《應(yīng)急政府采購制度的現(xiàn)存法律問題與完善策略》一文中指出當(dāng)前應(yīng)急公共采購當(dāng)中主要存在著政府采購主體業(yè)務(wù)水平不高、采購組織管理缺乏效率、公共采購法律保障機(jī)制不規(guī)范、采購信息管理滯后等一系列問題。芬蘭漢墾肯經(jīng)濟(jì)大學(xué)博士Ira Haavisto，I.和 Kovác通過研究發(fā)現(xiàn)，緊急狀態(tài)之下的采購活動不僅要考慮到需求的突發(fā)性，還需注意到關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、人員組織失靈等或有因素的不利影響，因而具體采購實踐中面臨眾多考驗。Atkinson 和Sapat還認(rèn)為在緊急情況發(fā)生前充分考慮采購應(yīng)對方案，可有效提升事中抵御能力及事后恢復(fù)速度。挪威米歇爾森研究所研究員Jessica Schultz和挪威經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士Tina Soreide還通過分析應(yīng)急采購腐敗案例，指出緊急情況真實性判定與緊急情況發(fā)生后的授權(quán)過程，都存在一定程度的濫用自由裁量權(quán)問題。

由此，不斷探尋優(yōu)化應(yīng)急公共采購管理的方法路徑成為學(xué)界關(guān)注的重要問題。國外學(xué)者多以各類現(xiàn)實突發(fā)事件為現(xiàn)實背景考察應(yīng)急公共采購方法，Le Masurier、Zuo、Mark Turner等學(xué)者先后基于新西蘭地震及洪水、2004年印度洋海嘯、2005年卡特里娜颶風(fēng)、2009年甲型H1N1流感等突發(fā)公共事件對應(yīng)急公共采購的行為與合同安排、實踐操作與管理優(yōu)化等問題進(jìn)行深入研究。與之相比，國內(nèi)的應(yīng)急采購管理研究起步較晚，學(xué)者們大多從戰(zhàn)略化采購、強(qiáng)法治化建設(shè)、完善內(nèi)控制度及優(yōu)化供應(yīng)商選擇等各方面探尋應(yīng)急采購的管理之道。閆建雄認(rèn)為應(yīng)通過立法形式對應(yīng)急采購加以管理，以充分明確應(yīng)急政府采購行為的主體資格、采購范圍、采購流程、采購過程中的責(zé)任監(jiān)督以及后期審計、報備、檔案留存等相關(guān)問題。西南石油大學(xué)的李敬宇在《重大災(zāi)害事件應(yīng)急物資采購供應(yīng)商選擇評價研究》一文中嘗試建立起一個涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量、產(chǎn)品價格、服務(wù)能力、應(yīng)急能力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境五方面的應(yīng)急采購供應(yīng)商選擇評價標(biāo)體系，以充分降低采購成本、提高應(yīng)急采購質(zhì)量。中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)的張丹樨在《我國災(zāi)后應(yīng)急物資供應(yīng)體系問題及對策研究》一文中指出應(yīng)急物資的電子采購可實現(xiàn)對應(yīng)急物資、供應(yīng)商、供需信息及采購過程監(jiān)督的有效管理。黎光地在《疫情防控采購便利化背景下如何健全緊急采購內(nèi)控機(jī)制》一文中則認(rèn)為還應(yīng)建立健全應(yīng)急采購內(nèi)控機(jī)制，持續(xù)優(yōu)化采購時效，著力改善采購資金使用效益，力求實現(xiàn)應(yīng)急采購活動的真實性、必要性、合理性。

綜上可知，既有文獻(xiàn)多著眼于應(yīng)急采購的概念界定與情形劃分、必要性與現(xiàn)實意義、現(xiàn)存問題與解決之道等方面，而針對應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建的研究則相對較少。本文以此次新冠肺炎一類的重大疫情公共采購為研究切入點，在系統(tǒng)梳理當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，系統(tǒng)審視并梳理出我國應(yīng)急采購管理中存在的七大主要現(xiàn)實問題，并試圖從國際應(yīng)急采購管理的先進(jìn)做法中汲取經(jīng)驗，力求為我國應(yīng)急采購管理體系的構(gòu)建提供啟示與借鑒。

我國應(yīng)急采購管理現(xiàn)狀與問題

首先是我國應(yīng)急采購管理整體狀況。

第一，從全國層面看，2007年以國家主席令形式頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》首次從法律層面對什么是突發(fā)事件、如何處置突發(fā)事件進(jìn)行規(guī)范解讀，在一定程度上推動應(yīng)急采購的法制化進(jìn)程。而于2003年1月實施的《政府采購法》作為規(guī)范政府采購相關(guān)行為、提高政府采購資金使用效益的全國性法律法規(guī)則，通過附則第八十五條例外條款的形式，將“嚴(yán)重自然災(zāi)害”和“其他不可抗力”兩種緊急情形下的采購活動排除到《政府采購法》適用范圍之外。此外，《政府采購法》第三十條第三款規(guī)定“采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的”可以依照本法采用競爭性談判方式采購；《政府采購法》第三十條第二款規(guī)定“發(fā)生不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的”可以適用單一來源采購方式。由此可見，《政府采購法》條款內(nèi)容對緊急情勢及應(yīng)急采購管理等具體內(nèi)容并未作出清晰界定，當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理建設(shè)仍屬于公共采購管理整體中比較的薄弱環(huán)節(jié)。

第二，從地方層面看，為切實加強(qiáng)政府應(yīng)急項目政府采購管理能力，提高采購效率、規(guī)范采購行為，部分省市和單位先后出臺應(yīng)急采購相關(guān)文件辦法。早在2007年，廣東省深圳市出臺的《深圳市政府應(yīng)急項目政府采購管理規(guī)定》就對應(yīng)急項目采購的應(yīng)用情形、處理程序與責(zé)任追究等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定與明確；2009年，遼寧省出臺《省直部門應(yīng)對突發(fā)事件物資采購管理暫行辦法》指出，采購部門按照緊急采購方式自行組織采購時，無需執(zhí)行政府采購流程，以實現(xiàn)全力保障應(yīng)急救援設(shè)備和物資的及時供應(yīng)；甘肅省也于2010年出臺《甘肅省應(yīng)急項目政府采購管理暫行辦法》，明確應(yīng)急采購是指政府和相關(guān)部門啟動應(yīng)急預(yù)案后，直接或間接用于搶險救災(zāi)、緊急救治、安置、防疫和臨時性救助等需要的緊急采購貨物、工程和服務(wù)行為，并將因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難，因公共衛(wèi)生和社會安全事件以及經(jīng)政府應(yīng)急管理部門和其他部門認(rèn)定的其他應(yīng)急事件納入應(yīng)急采購之列，在此基礎(chǔ)上按照分級負(fù)責(zé)、歸口管理，特事特辦、減少環(huán)節(jié)，提高效率、保證質(zhì)量，規(guī)范運作、加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)控價格、就近采購等原則落實應(yīng)急采購管理。

其次是我國重大疫情中的應(yīng)急采購應(yīng)對情況。

第一，從全國層面看，為做好疫情防控期間的采購工作，今年財政部緊急下發(fā)《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》，明確疫情防控相關(guān)貨物、工程、服務(wù)采購，可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序，采購進(jìn)口物資無需審批，大幅提高采購效率。在此之后，相關(guān)規(guī)范性文件也陸續(xù)出臺，如《關(guān)于疫情防控期間開展政府采購活動有關(guān)事項的通知》《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于積極應(yīng)對疫情創(chuàng)新做好招投標(biāo)工作保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行的通知》等等。中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心也自2020年1月27日起連續(xù)發(fā)布通知，暫停各類一般單獨委托項目的開評標(biāo)工作，同時保障所有線上業(yè)務(wù)正常開展，并采取嚴(yán)格防控措施，對涉及疫情防控采購和有關(guān)重要特殊項目予以保障。

第二，從地方層面來看，一方面，全國各地積極響應(yīng)中央號召，嚴(yán)格落實新冠肺炎疫情防控工作總體部署。作為此次疫情的重災(zāi)區(qū)，湖北省在嚴(yán)格落實財政部整體工作要求的基礎(chǔ)上，通過意見通知的形式明確疫情期間采購公告可通過“湖北省政府采購網(wǎng)”進(jìn)行發(fā)布，并嚴(yán)格按照“誰采購、誰負(fù)責(zé)”原則，完善人員登記與場所防護(hù)措施，以確保采購活動的規(guī)范順利進(jìn)行；山東省則主要從疫情期間政府采購現(xiàn)場開評標(biāo)活動開展、應(yīng)急救援設(shè)備和物資采購綠色通道建設(shè)、網(wǎng)上采購商城設(shè)立疫情防控物資采購專區(qū)等方面入手對應(yīng)急采購活動加以規(guī)范，引導(dǎo)疫情防控期間政府采購活動穩(wěn)妥有序開展；上海市根據(jù)疫情防控和實際工作需要，出臺《關(guān)于疫情防控期間穩(wěn)妥有序開展本市政府采購活動的意見》，從不斷推動政府采購便捷高效運行、切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、持續(xù)優(yōu)化本市政府采購營商環(huán)境等層面著眼提出14條指導(dǎo)性意見。另一方面，不少地區(qū)還從具體問題著眼，力求有的放矢出招、重點突出應(yīng)對。其中，浙江省充分利用“政采云”平臺推出“緊急采購需求直通車”服務(wù)，優(yōu)先保障醫(yī)療機(jī)構(gòu)的緊急需求對接；北京市則重點關(guān)注疫情期間小微企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營難題，著力加大政府采購支持小微企業(yè)力度，力求通過政府采購方式切實減輕疫情對中小微企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營影響，幫助企業(yè)共渡難關(guān)和穩(wěn)定發(fā)展；四川省則向“政采貸”信息化服務(wù)平臺的金融機(jī)構(gòu)發(fā)出倡議，鼓勵金融機(jī)構(gòu)將疫情防控期間的緊急采購項目納入“政采貸”政策范圍，為應(yīng)急采購活動開展提供便利；云南省還在疫情防治期間，鼓勵政府采購相關(guān)活動“網(wǎng)上辦”“不見面”，通過業(yè)務(wù)全程網(wǎng)上辦理、鼓勵電子化交易、郵寄質(zhì)疑投訴材料等手段，優(yōu)化應(yīng)急采購服務(wù)。

再其次是我國應(yīng)急采購管理中的主要問題。由于目前我國尚未出臺國家層面的應(yīng)急采購管理辦法或制度規(guī)范，因而在重大疫情等緊急狀態(tài)下，不僅暴露出物資短缺、采購失序等突出問題，更有可能導(dǎo)致“任意采購”和“無序采購”等深層次矛盾，規(guī)范應(yīng)急采購的必要性與重要性也由此凸顯。在實際工作中，當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理中的短板和不足主要表現(xiàn)為以下幾方面。

一是采購市場供需矛盾突出。緊急狀態(tài)之下，原料供應(yīng)急劇下降，人力資源大量緊缺，勢必會對供應(yīng)能力產(chǎn)生較大影響；相對而言，應(yīng)急采購需求則可能呈現(xiàn)短期猛增態(tài)勢，由此引致政府采購市場供需失衡，搶購、截留情況頻發(fā)。例如，本次新冠肺炎疫情之下，一方面，口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡等重要醫(yī)用防護(hù)物資供應(yīng)紛紛告急；另一方面，生產(chǎn)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、擴(kuò)大產(chǎn)能存在滯后性與既有庫存相對有限等問題所導(dǎo)致的供不應(yīng)求，更是加劇采購困難。

二是缺乏系統(tǒng)的應(yīng)急采購法律制度。一方面，自2018年應(yīng)急管理體制建立以來，我國仍未出臺專門性應(yīng)急采購法律法規(guī)或部門規(guī)章；另一方面，目前我國《政府采購法》將應(yīng)急公共采購相關(guān)問題劃分至例外情形中，只能通過臨時性規(guī)范或地方性條款加以協(xié)調(diào)，從而導(dǎo)致應(yīng)急采購供給不足、采購效率低下等一系列問題。

三是采購方法不盡科學(xué)。緊急狀態(tài)下我國集中采購、集中供應(yīng)、統(tǒng)一調(diào)配的制度優(yōu)勢盡顯，但不可忽視的是緊急情況下政府部門對常用救災(zāi)物資的貨源、存量、產(chǎn)能底數(shù)掌握不足這一問題，而倉促之間尋找貨源采購的方式又難以形成充分競爭，即便與供應(yīng)商議價也處于被動不利地位，往往只能匆忙詢價、直接采購，引致標(biāo)的價格失控、質(zhì)量堪憂等系列問題，最終導(dǎo)致采購成本難以合理控制、采購需求難以得到高效滿足。

四是采購流程效率低下。一方面，緊急情況下，供應(yīng)商參與政府采購的積極性和履約能力都會受到不同程度的影響，往往需要比正常時期更長的準(zhǔn)備時間和更高的價格成本，這就容易導(dǎo)致應(yīng)急采購項目的延誤甚至失敗，致使采購效率進(jìn)一步降低。另一方面，由于缺乏明確性的應(yīng)急采購流程規(guī)范與專業(yè)性的應(yīng)急采購機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)人員配備不合理或?qū)I(yè)知識匱乏，先采購、后補(bǔ)采購文件等程序混亂情況頻繁出現(xiàn)，采購效率難以有效提升。

五是合同履約風(fēng)險增大。緊急情況下，供應(yīng)商在組織貨源、準(zhǔn)備人力、交通物流等方面不可控因素急劇增多，加劇了供應(yīng)商放棄中標(biāo)（成交）、延遲履約甚至無法履約的潛在風(fēng)險。此外，基于《民法總則》第180條、《合同法》第117條、《政府采購法實施條例》第72條第2款等相關(guān)規(guī)定，供應(yīng)商在這種不可抗力的情況下違約一般是可以免除承擔(dān)法律責(zé)任，從而使得緊急狀態(tài)下應(yīng)急采購合同的履約風(fēng)險上升。

六是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制缺失。一方面，應(yīng)急采購實踐中無論是在部門間還是地域間都缺少統(tǒng)一指揮，整體協(xié)作意識匱乏，地方政府和相關(guān)部門分頭采購、各自為政情況屢見不鮮，采購執(zhí)行分布在中央和地方若干個采購機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致供求信息難以充分交換和準(zhǔn)確對接，應(yīng)急采購工作難以實現(xiàn)統(tǒng)一的部署與規(guī)劃。

七是信息公示與監(jiān)督管理機(jī)制缺位。一方面，應(yīng)急采購活動通常難以有效兼顧信息公開相關(guān)流程，社會監(jiān)督相對不足，從而導(dǎo)致政府采購的公開性、公平性、透明性受到一定程度影響。另一方面，應(yīng)急采購監(jiān)督管理制度缺位的現(xiàn)實背景之下，以應(yīng)急采購為名私自改變采購范圍等多種違法行為頻頻發(fā)生；而由于短期應(yīng)急采購中對供應(yīng)商的監(jiān)管難度加大，也不利于供應(yīng)商相關(guān)違約行為的法律責(zé)任追究。

總結(jié)我國當(dāng)前應(yīng)急采購管理的現(xiàn)狀與問題后，筆者認(rèn)為，構(gòu)建一套適用于我國現(xiàn)實國情的應(yīng)急采購管理體系勢在必行。唯有形成一個明確精煉、系統(tǒng)全面的應(yīng)急采購管理體系，方可有效維持采購秩序、化解各方矛盾、保證應(yīng)急供應(yīng)，這不僅可以有效促進(jìn)政府采購相關(guān)工作的優(yōu)化完善，同時還與國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求相契合。

（本文未完待續(xù)，作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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