營商環(huán)境建設(shè)與政府采購評估體系（上）

編者按：世界銀行對政府采購內(nèi)容的評估主要涉及兩份報告。一是每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》，另一是不定期發(fā)布的《公共采購評估》。2020年起，世界銀行《營商環(huán)境報告》將政府采購由觀察指標轉(zhuǎn)為正式評估指標，占各經(jīng)濟體營商環(huán)境總得分比重的1／11，政府采購指標的納入將對我國全球營商環(huán)境中的排名產(chǎn)生重要影響。政府采購如何為優(yōu)化營商環(huán)境“添柴加薪”是今年我國各級政府關(guān)注的重點。為此，《中國政府采購報》特邀國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所首席研究員劉慧教授撰文介紹上述兩份報告，并分析報告中通過哪些指標對政府采購進行評估，各項指標占比又是如何，供讀者參考。

營商環(huán)境建設(shè)與政府采購評估體系（上）

——世界銀行營商環(huán)境指標分析

■ 劉慧

2003 年起，世界銀行對全球 100 多個經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行橫向比較，并先后發(fā)布 了17 期《營商環(huán)境報告》（Doing Business）。2019年世界銀行發(fā)布的《營商環(huán)境報告》中評估范圍擴大到190個經(jīng)濟體，評估內(nèi)容為這些經(jīng)濟體國內(nèi)商業(yè)規(guī)則運行效率情況。2013年，世界銀行首次發(fā)布《公共采購評估》（Benchmarking Public Procurement），為全球公共采購指標體系設(shè)立世界標準評估模式?！豆膊少徳u估》從對最初11個國家（經(jīng)濟體）公共采購工作進行評估，到目前已經(jīng)擴展到188個國家（經(jīng)濟體）?！稜I商環(huán)境報告》的核心是從企業(yè)經(jīng)營的便利度入手，考察該國（或經(jīng)濟體）的商業(yè)法規(guī)以及法規(guī)下的具體執(zhí)行辦法。《公共采購評估》的出發(fā)點和評價手段與前者相同，共同成為營商環(huán)境建設(shè)的重要指標體系。

世界銀行報告中使用“公共采購(Public Procurement)”，在內(nèi)涵上與我國目前使用的“政府采購（Government Procurement）”有一定差異，但以資金來源劃分市場角度看屬于同一領(lǐng)域。因此，為便于閱讀，本文中的“公共采購”與“政府采購”為通用概念。

政府采購與營商環(huán)境的關(guān)系

公共采購是指公共部門從私營部門購買貨物、工程和服務(wù)的過程。世界銀行每年出版的《營商環(huán)境報告》中通過“向政府銷售”（Selling to the government）這一指標評估有關(guān)公共采購的相關(guān)內(nèi)容。在《營商環(huán)境2017年報告》中，公共采購指，所有公共部門為發(fā)揮功能、滿足需求向公民提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而進行的采購活動。這其中包括建造學(xué)校、提供醫(yī)療服務(wù)、向公共設(shè)施提供信息技術(shù)服務(wù)以及公共交通系統(tǒng)服務(wù)團隊人員的招募等，這些采購活動最終都需要私營部門或企業(yè)參與。

公共采購（政府采購）這一活動是如何影響營商環(huán)境的呢？筆者將其歸納起來有三點：第一是通過公共采購自身的“能量”；第二是通過公共采購的政策功能；第三是通過公共采購的過程和結(jié)果。

首先，公共采購自身“能量”對營商環(huán)境的影響。 按照世界銀行和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（英語：Organization for Economic Co-operation and Development，簡稱OECD）連續(xù)30多年的數(shù)據(jù)收集顯示，公共采購占OECD國家政府支出12%，其中2019年，OECD國家中公共采購占政府平均支出約30%；公共采購占世界經(jīng)濟總量（GDP）的10%-25%。公共采購市場每年對各個領(lǐng)域的產(chǎn)品和服務(wù)項目發(fā)出需求，使其成為私營市場的最大的 “機會倉庫”。此外，由于公共采購規(guī)模在各國經(jīng)濟社會中的重要分量，民眾也對政府開支的使用和公共采購的效果十分關(guān)注。世界銀行通過對88個經(jīng)濟體中3400個企業(yè)的調(diào)查研究表明，低效率采購使全世界公共采購平均浪費采購支出達到公共采購支出總額的25%-50%，賄賂金額占公共采購支出的4%-10%。全世界政府采購合同金額的1/5都損失在腐敗上。而有效的審計和評估不僅可以降低采購成本，還可以減少腐敗發(fā)生。采購法規(guī)越透明公開，企業(yè)向政府官員支出的費用和賄賂就越少。

其次是公共采購的政策功能對營商環(huán)境的影響。公共采購?fù)ㄟ^政策功能對私營部門和企業(yè)提供多種刺激手段，從而對其營商環(huán)境產(chǎn)生影響。這種影響分為近期和遠期兩種影響。政策功能對私營部門和企業(yè)的近期影響主要是供應(yīng)商的競爭；遠期是對市場和經(jīng)濟創(chuàng)新、投資和競爭力的影響。據(jù)有關(guān)研究表明，哪些地方對公共采購的設(shè)限低，那些地方的私營部門就更愿意在創(chuàng)新和開發(fā)方面“冒頭”競爭。對于企業(yè)，尤其是那些以公共采購公平競爭的中小企業(yè)，政策功能對其影響的促進作用就更加明顯了，通過公平競爭這些企業(yè)的創(chuàng)新和創(chuàng)造更能滿足市場需求。因此，公共采購的競爭性和公共采購的政策是許多部門和領(lǐng)域長期發(fā)展的關(guān)鍵。所以，公共采購還極大地影響著一個國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、走向和社會發(fā)展。

最后是公共采購的過程和結(jié)果對營商環(huán)境的影響。公共采購的運行皆為法規(guī)執(zhí)行的體現(xiàn),是公共采購法律和規(guī)則制定和執(zhí)行質(zhì)量的表現(xiàn)。包括：公共采購?fù)该鞫?、公平競爭或非歧視、誠信、效率與質(zhì)量等，這些恰好是營商環(huán)境最為重要的核心要素。不論公共采購的法律和規(guī)則是怎樣的，它采用公開競爭招標還是單一來源采購，它的法規(guī)與現(xiàn)實做法的配套程度（或扭曲程度），都足以對供應(yīng)商或承包商產(chǎn)生足夠大的影響：或是樹立供應(yīng)商公共市場誠信和效率的信心；或是打破原有的顧忌而采用不良手段來參與采購過程；或是因為政府采購程序的某些弊端，喪失了他們原有的信念而不再參與公共采購市場的競爭。比如，公共采購的誠信建設(shè)也是營商環(huán)境的重要指標。如果公共采購部門能及時支付采購貨款，不僅可以促進企業(yè)更好地履行合同義務(wù)，而且會維持整個行業(yè)供應(yīng)鏈的資金、上下游產(chǎn)品的有效銜接。而公共部門一旦拖欠款項可能對企業(yè)、特別是中小企業(yè)帶來災(zāi)難性的影響。再如，公共采購中公開透明的力度也對營商環(huán)境產(chǎn)生重要影響。如果供應(yīng)商沒有暢通的信息渠道或者信息獲取成本過高，便會阻礙其企業(yè)進入市場；如果沒有明確采購競爭程序規(guī)則，企業(yè)無從判斷進入市場參與競爭的成本和勝算可能性，就會放棄參與公共采購的機會?？傊?，公共采購程序和結(jié)果會影響參與公共采購市場企業(yè)的數(shù)量、影響市場的活躍程度，成為市場經(jīng)濟發(fā)展的重要導(dǎo)向。此外，公共采購中公共部門與企業(yè)，特別是民營企業(yè)及大量的中小企業(yè)的良好溝通和協(xié)作，會促進公共部門得到更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，民眾得到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，最終提高民眾的獲得感以及對政府開支有效使用的信任感。

世界銀行評估的范圍和分析方法

首先是評估范圍。以《2020年營商環(huán)境報告》為例，世界銀行衡量了2019年190個經(jīng)濟體（國家），從12個方面的指標進行評估（見下表）。其中10個指標是長期監(jiān)測指標，通過分析用于當年全世界營商便利度排名。后2項中的第11項，即“勞動力市場法規(guī)”不作為營商便利度世界排名的指標項，第12項，即“向政府銷售”是自2017年營商環(huán)境報告新增的評估內(nèi)容。

表格中的每一個指標項，分別代表一組指標。例如“通電”，指的是“電力供應(yīng)保障程度” （一級指標）。其中包括“供電基礎(chǔ)設(shè)施”“能源領(lǐng)域的法規(guī)”和“電價及相應(yīng)成本”（二級指標），“供電基礎(chǔ)設(shè)施”再細分為電站情況、電網(wǎng)情況、供電服務(wù)情況（三級指標）等。在每年的評估報告中，世界銀行都會對指標體系的子項目進行相應(yīng)的補充和完善，對二級或三級指標進行微調(diào)，使其更加便于操作和分析。此外，《營商環(huán)境報告》的數(shù)據(jù)和案例分析每年都圍繞不同的側(cè)重點進行。例如，2017年報告中，在12個方面指標體系項下的分析都將營商環(huán)境對中小企業(yè)的影響作為側(cè)重考慮評價。當意識到公共采購在世界經(jīng)濟的巨大影響力后，報告將政府采購評估納入指標體系建設(shè)和營商便利度的分析中。

企業(yè)和投資人選擇市場的重要因素就是營商環(huán)境，一個國家的營商環(huán)境好壞關(guān)系到企業(yè)參與和進入市場的積極性。所以，營商環(huán)境建設(shè)的根本目標就是為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的氛圍，以留住和吸引更多的企業(yè)參與。例如，營商環(huán)境報告對公共部門政府采購支付問題十分重視。因為，延遲支付對企業(yè)、特別是中小企業(yè)來說，可能帶來資金斷裂的嚴重影響。相反，政府采購部門的及時支付，不僅會促進企業(yè)更好地履行采購合同義務(wù)，而且會維持整合行業(yè)供應(yīng)鏈的資金、供應(yīng)等的有效銜接。所以，以此理念設(shè)立的指標包含兩項內(nèi)容，一是考核評估對象國的政府采購或公共合同的法律框架中，是否有關(guān)于政府采購合同履約后的支付規(guī)定，包括如不能向企業(yè)支付款項，應(yīng)當如何予以補償。二是考察該國政府采購實際支付的平均時間。

其次是分析方法。公共采購評估的最初意圖是提升國際援助資金使用效率、形成一套采購管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)由OECD聯(lián)合包括世界銀行在內(nèi)的國際金融組織共同發(fā)起，由各OECD成員國的公共采購系統(tǒng)提供指標數(shù)據(jù)。2008年，世界銀行開始在各國推廣采購規(guī)范運行程序，從完整運行的典型國家（或地區(qū)）收集數(shù)據(jù)，主要運用“營商環(huán)境評估系統(tǒng)方法”，同時配套使用MAPS（Methodology for Assessing Procurement Systems）作為研究方法開始啟動評估。形成的評估的成果是《各國采購評估報告》（CPAR）：對評估國的采購法律、機構(gòu)和相應(yīng)的改革進行總結(jié)，對公共采購、公共資金管理和經(jīng)濟治理能力進行評估。同時應(yīng)運而生其他評價體系，包括：《公共開支和財政問責(zé)系統(tǒng)（PEFA）》等。

此后，世界銀行對評估系統(tǒng)的指標體系不斷完善和細化，逐漸增加優(yōu)秀采購和制度改革的典型案例和案例分析，包括近幾年強調(diào)通過政府采購電子化、網(wǎng)絡(luò)化實現(xiàn)政府采購?fù)该骰?，形成有借鑒意義的示范效果。經(jīng)過多年的積累和完善，世界公共采購指標體系的標準化、可衡量化已初步完成，數(shù)據(jù)采集和研究方法已經(jīng)形成，只要明確研究和評估的方向，就可以在同一套完整的指標體系中，提煉出各類典型案例和比較準確的評估結(jié)果。例如，結(jié)合營商環(huán)境的評估目標，可從指標體系中分析出企業(yè)進入公共采購渠道的難易程度，衡量企業(yè)與政府交易、履行合同成本有多大，從而對該國公共市場便利化程度進行效果衡量。所以，除了不定期發(fā)布的專題報告《公共采購評估》之外，指標體系還用于歷年的世界營商環(huán)境報告。

（本文未完待續(xù)，作者單位：國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所）

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