政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探究（上）

【探討·政采績(jī)效評(píng)價(jià)之居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)模型】

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)迫在眉睫。筆者在對(duì)國(guó)內(nèi)外政府公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)引入平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)價(jià)方法，從內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)、客戶、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度設(shè)計(jì)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，提出我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)模型，以供實(shí)踐部門(mén)參考。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探究（上）

——我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策與實(shí)踐

■ 昝妍

一則視頻昭示建立政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)成為當(dāng)務(wù)之急

近日，一則視頻在網(wǎng)絡(luò)“走紅”，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。視頻顯示，四川省達(dá)州市通川區(qū)一家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在上門(mén)給老人服務(wù)時(shí)，老人們竟變成“擺拍道具”。上門(mén)服務(wù)的工作人員給老人理發(fā)，只拿梳子比劃兩下拍完照片就換了下一位老人；給老人洗腳，老人剛把腳放進(jìn)盆里不到5秒，就被工作人員要求拿出來(lái)……從視頻畫(huà)面來(lái)看，這些服務(wù)人員作假拍照“輕車(chē)熟路”且毫不遮掩。

視頻一出，通川區(qū)委、區(qū)人民政府立刻展開(kāi)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，承擔(dān)通川區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)為慕青居家養(yǎng)老服務(wù)中心,該中心的工作人員在實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中存在“擅自改變操作流程”“未嚴(yán)格按照合同約定內(nèi)容進(jìn)行服務(wù)”等行為。目前該市主管部門(mén)已暫停其服務(wù)活動(dòng)，依法終止與該中心簽訂的合同、追究其違約責(zé)任，并將其列入“不良行為記錄名單”。據(jù)悉，這家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式承接了通川區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的項(xiàng)目，為該地區(qū)8116名老人提供部分居家養(yǎng)老服務(wù)，每名老人享受價(jià)值150元的服務(wù)，由政府財(cái)政付費(fèi)交付給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。筆者在此前公布的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的招標(biāo)文件上看到，該項(xiàng)目居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體為通川區(qū)人民政府，具體由通川區(qū)民政局組織實(shí)施；政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目按年度實(shí)施，由通川區(qū)民政局、財(cái)政局按照政府采購(gòu)相關(guān)規(guī)定，采取公開(kāi)招標(biāo)方式選定有資質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織作為承接主體，并簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同，明確購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目有足浴、理發(fā)、剪指甲等。居家養(yǎng)老服務(wù)“作秀”視頻“走紅”后，該市民政局下發(fā)了《關(guān)于立即開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目清查整改工作的通知》，要求各縣（市、區(qū)）民政局對(duì)2018、2019年政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)管等情況全面進(jìn)行清查，明確整改措施和整改時(shí)限，落實(shí)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任股室和責(zé)任人，確保整改到位。整改之外，我們是否更應(yīng)反思如何才能把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的良好初衷落實(shí)到每一個(gè)環(huán)節(jié)、政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)的居家養(yǎng)老服務(wù)是否進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)？若有績(jī)效評(píng)價(jià)，是否績(jī)效評(píng)價(jià)原則與指標(biāo)是否出了問(wèn)題？

隨著我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的財(cái)政支出比例逐年的提高以及我國(guó)老年人口規(guī)模的日益龐大和老齡化程度的不斷加深，老年人對(duì)生活照料和精神慰藉等的需求日益強(qiáng)烈，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)正逐漸成為政府履行養(yǎng)老服務(wù)職能的主要形式。筆者在對(duì)國(guó)內(nèi)外政府公共管理績(jī)效評(píng)價(jià)理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)引入平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card,簡(jiǎn)稱(chēng)BSC）績(jī)效評(píng)價(jià)方法，從內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)、客戶、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度設(shè)計(jì)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建出較為適合我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)模型，以期為完善我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研究提供一些可行性或可借鑒性的理論。

居家養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)廣泛的養(yǎng)老方式

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)65歲及以上的老年人口將達(dá)3.8億，占總?cè)丝诒壤?/span>30%；60歲及以上的老年人口將接近5億，占總?cè)丝诒壤种?。隨著我國(guó)老齡化人數(shù)的迅猛增長(zhǎng),我國(guó)社會(huì)需要承擔(dān)的養(yǎng)老“包袱”將越來(lái)越重。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記、李克強(qiáng)總理多次主持會(huì)議專(zhuān)題研究，做出一系列重要指示批示，財(cái)政部、民政部等多部門(mén)深入學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，加緊完善積極應(yīng)對(duì)人口老齡化頂層設(shè)計(jì)，優(yōu)先保障群眾基本養(yǎng)老需求。目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式組成。從2016年統(tǒng)計(jì)年鑒可知，我國(guó)現(xiàn)階段這三種養(yǎng)老方式的使用比重分別為96%、1%和3%。很明顯，居家養(yǎng)老在我國(guó)屬于廣泛的養(yǎng)老方式。

在我國(guó)，2015年全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》中，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的定義作了解釋和說(shuō)明：居家養(yǎng)老服務(wù)是政府和社會(huì)為發(fā)起和主導(dǎo)者，社區(qū)作為載體和依托，為居家老人提供生活照料、醫(yī)療保健、家政服務(wù)和文化服務(wù)等多方面的服務(wù)形式。居家養(yǎng)老服務(wù)不但結(jié)合了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，而且還結(jié)合了社會(huì)結(jié)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)。目前我國(guó)居家養(yǎng)老模式大致可以分為四種運(yùn)作方式：政府主辦、層級(jí)聯(lián)動(dòng)；政府主導(dǎo)、中介運(yùn)作；政府資助、機(jī)構(gòu)主辦；政府購(gòu)買(mǎi)、市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)方式是政府不參與建設(shè)或資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，而是由政府全部出資或部分資助，向民間組織或企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，為特定的服務(wù)對(duì)象(如三無(wú)老人、五保老人、軍烈屬老人、獨(dú)居的特困老人和殘疾老人等)提供所需要的各種養(yǎng)老服務(wù)。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策與實(shí)踐

政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，屬于舶來(lái)品。從20世紀(jì)70年代，以英美為代表的西方國(guó)家為應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)服務(wù)需求的變化，率先嘗試以政府購(gòu)買(mǎi)的方式拉開(kāi)居家養(yǎng)老的序幕。英國(guó)政府頒布了《國(guó)家健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》，把市場(chǎng)機(jī)制引入到養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域，打破了之前由公共部門(mén)壟斷養(yǎng)老服務(wù)的業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年英國(guó)政府已把90%養(yǎng)老服務(wù)承包給非營(yíng)利組織或營(yíng)利組織等，公共部門(mén)僅負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的委托和監(jiān)管工作。

在我國(guó)，20世紀(jì)70年代香港地區(qū)率先在養(yǎng)老服務(wù)方面引入社區(qū)照顧的概念，提出“居家照顧”的方式避免低齡老人過(guò)早住養(yǎng)老院，倡導(dǎo)社區(qū)與社區(qū)居民互助合作，將養(yǎng)老服務(wù)“遷入”老年人家中，入戶服務(wù)。在內(nèi)地，居家養(yǎng)老最早一次被官方使用始于2001年5月民政部發(fā)布的《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”實(shí)施方案》，指出“建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動(dòng)提供場(chǎng)所”。2014年《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確提出“到2020年要基本建立比較完善的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)制度……”2015年《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》指出“鼓勵(lì)私營(yíng)資本向特殊老年人群體提供助餐、托養(yǎng)、助浴和上門(mén)照護(hù)等服務(wù)”。2016年《關(guān)于中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》提出“要通過(guò)政府扶持、社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力，以滿足絕大多數(shù)有需求的老年人在家或享受養(yǎng)老服務(wù)的愿望”。2017年民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好第一批中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)居家養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)做出詳細(xì)規(guī)定。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，其中指出，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，上門(mén)為居家老年人提供服務(wù)。將失能老年人家庭成員照護(hù)培訓(xùn)納入政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)目錄，組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)等開(kāi)展養(yǎng)老照護(hù)、應(yīng)急救護(hù)知識(shí)和技能培訓(xùn)。大力發(fā)展政府扶得起、村里辦得起、農(nóng)民用得上、服務(wù)可持續(xù)的農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老設(shè)施。由上可以看出我國(guó)從政策層面，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)政策在不斷完善，從人力、設(shè)備、資金等方面對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)提供了有力的保障。實(shí)踐方面，我國(guó)內(nèi)地的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)端于上海。2000年上海率先在改革社會(huì)管理體制過(guò)程中提出并推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。上海盧灣區(qū)等六個(gè)區(qū)的12個(gè)街道開(kāi)展了依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展居家養(yǎng)老的試點(diǎn)工作。2003 年南京市鼓樓區(qū)也開(kāi)始推出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、民間組織運(yùn)作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由民間組織“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的工作人員為獨(dú)居老人提供居家服務(wù)。隨著政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策推進(jìn)和實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，我國(guó)多地已初步形成了較為健全的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，大部分老年人也能享受到了優(yōu)質(zhì)便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)雖取得良好的社會(huì)效益，但在一定程度上仍有不足。

第一，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老的服務(wù)使用者滿意度較低。北京大學(xué)政治學(xué)研究中心主任、政府管理學(xué)院院長(zhǎng)俞可平在其《中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境》一書(shū)指出，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老的使用者滿意度較低這主要由于政府購(gòu)買(mǎi)主體間關(guān)系不對(duì)等造成。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)涉及購(gòu)買(mǎi)者、承接者和服務(wù)使用者三方主體。理想的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中的購(gòu)買(mǎi)方和使用者之間的管理應(yīng)該是平等的。居家養(yǎng)老服務(wù)的使用者即老年人應(yīng)根據(jù)自身的居家養(yǎng)老服務(wù)需求向政府提出訴求，政府根據(jù)老年人的服務(wù)需求購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，然后老年人根據(jù)服務(wù)享用的的感受和體驗(yàn)及時(shí)向政府反饋信息，政府根據(jù)老年人的反饋對(duì)提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)、考核，服務(wù)機(jī)構(gòu)再改進(jìn)、調(diào)整。但我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中，老年人處于明顯的弱勢(shì)地位。政府作為購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策制定者，具有壓倒性的意志表達(dá)權(quán)忽略老年人的需求。老年人由于文化水平的限制、社會(huì)環(huán)境因素等無(wú)法參與到政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策制定中，也沒(méi)有實(shí)時(shí)直接向政府反饋服務(wù)的意見(jiàn)和建議。另外，理想的政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)中的承接者和服務(wù)使用者之間的關(guān)系應(yīng)是服務(wù)的承接者根據(jù)政府政府購(gòu)買(mǎi)合同的要求切實(shí)履行各項(xiàng)服務(wù)，使服務(wù)使用者感到滿意。但在實(shí)踐中，一些社會(huì)組織為了成功中標(biāo)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目故意壓低報(bào)價(jià)，過(guò)度壓低報(bào)價(jià)后并無(wú)正常履約服務(wù)的能力，因此會(huì)降低服務(wù)質(zhì)量。長(zhǎng)期以往下去，服務(wù)使用者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)滿意度降低。其次，政府從公民的收入中獲得稅收,并且將其轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲泛头?wù),所以公民對(duì)公共物品或服務(wù)供給的滿意度與公民對(duì)政府的信任度二者是密不可分的。如果服務(wù)使用者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)滿意度不高也會(huì)直接影響公眾對(duì)政府工作滿意度、信任度降低。

第二，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理水平有待提升。居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)指為居家老人提供安全守護(hù)、生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰籍、緊急救援等方面養(yǎng)老服務(wù)的各類(lèi)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展報(bào)告2018-2019》，我國(guó)居家養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)管理水平有待提升。主要體現(xiàn)在居家養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、項(xiàng)目服務(wù)管理、項(xiàng)目人員素質(zhì)三個(gè)方面。首先是，機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理層權(quán)責(zé)不清，管理混亂沒(méi)有建立包括行政管理、財(cái)務(wù)管理、生活料理制度、后勤保障制度、質(zhì)量監(jiān)督制度等在內(nèi)的規(guī)章制度。其次是，項(xiàng)目服務(wù)管理缺乏包括環(huán)境、設(shè)施設(shè)備、安全與應(yīng)急、職業(yè)健康、合同管理等在內(nèi)的專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)等。最后是專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重短缺、隊(duì)伍整體素質(zhì)有待提升。

第三，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入力度不夠。有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)全部由政府托底，資金來(lái)源單純依賴(lài)財(cái)政性資金，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也難以保證。任何一項(xiàng)工作的開(kāi)展都必須要有一定的經(jīng)費(fèi)來(lái)保障其正常運(yùn)營(yíng)。從目前的情況看，一些地區(qū)開(kāi)展居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于基層，依賴(lài)街鎮(zhèn)補(bǔ)助、或占用社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)等，但基層財(cái)力有限，居家養(yǎng)老服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)存在著資金投入嚴(yán)重不足的問(wèn)題。

第四，項(xiàng)目成果應(yīng)用有待改善。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授姜愛(ài)華所著《政府購(gòu)公共服務(wù)“全過(guò)程”績(jī)效評(píng)價(jià)探究》一文中認(rèn)為，目前盡管我國(guó)多地政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含評(píng)價(jià)主體、績(jī)效目標(biāo)、評(píng)價(jià)方案和結(jié)果應(yīng)用的評(píng)價(jià)程序。但就筆者調(diào)查了解在政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的具體運(yùn)行時(shí)，事后評(píng)價(jià)工作缺乏具體驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果應(yīng)用不強(qiáng)。

（本文未完待續(xù)）

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