政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探究（中）

【探討·政采績(jī)效評(píng)價(jià)之居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)模型】

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系探究（中）

■ 昝妍

平衡計(jì)分卡（BSC）理論

平衡計(jì)分卡，英文為Balance Score Card（簡(jiǎn)稱(chēng)BSC），它是由哈弗大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)教授Robert Kaplan和波士頓公司的管理咨詢師David Norton 共同研究開(kāi)發(fā)的一種績(jī)效評(píng)價(jià)方法。1990年，Robert Kaplan和David Norton對(duì)12家公司進(jìn)行了一輪研究，以尋求通過(guò)新的績(jī)效評(píng)價(jià)方法助力這些企業(yè)提升效益。研究的起因是，他們認(rèn)為在第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)企業(yè)績(jī)效的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，如果僅僅考核財(cái)務(wù)方面的指標(biāo)過(guò)于片面，不利于調(diào)動(dòng)員工工作的積極性，以至于影響企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，他們討論了多種績(jī)效評(píng)價(jià)的方法，最后設(shè)計(jì)了包含客戶維度（Customer Perspectiv）、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度（Internal Process Perspective）、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度（Learning and Growth Perspective）、財(cái)務(wù)維度（Financial Perspective）在內(nèi)的4個(gè)維度的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，通過(guò)平衡內(nèi)部因素和外部因素、長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)、結(jié)果和過(guò)程以及財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，并將多方面內(nèi)容融合在一起，構(gòu)成一個(gè)相對(duì)完整的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。Robert Kaplan和David Norton 為這種新的績(jī)效評(píng)價(jià)方法起名為平衡計(jì)分卡，并在《哈弗商業(yè)評(píng)論》發(fā)表了論文，介紹了該績(jī)效評(píng)價(jià)方法。隨后的四年里，大量企業(yè)和組織采用了平衡計(jì)分卡并取得了不錯(cuò)的效果。1996年Robert Kaplan和David Norton出版了《平衡計(jì)分卡》（The Balanced Scorecard）一書(shū)對(duì)平衡計(jì)分卡進(jìn)行了進(jìn)一步闡述完善和總結(jié)。隨著平衡計(jì)分卡在大量企業(yè)的成功運(yùn)用后，一些國(guó)家的公共部門(mén)和非贏利機(jī)構(gòu)也開(kāi)始運(yùn)用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。據(jù)悉，在一項(xiàng)由斯隆基金會(huì)贊助的針對(duì)公共部門(mén)研究顯示，70%的公共部門(mén)認(rèn)為，自從采用平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)價(jià)方法后，公共部門(mén)的績(jī)效比之前提高很多。其中最有名的案例為美國(guó)北卡羅來(lái)納州的夏洛特市，該市市政府是最早使用平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)價(jià)方法的公共部門(mén)，且一直沿用至今。

如前文所述，平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)價(jià)體系圍繞四個(gè)評(píng)價(jià)維度展開(kāi)?？?jī)效目標(biāo)通常是通過(guò)分析與每個(gè)維度有關(guān)的問(wèn)題而設(shè)計(jì)出來(lái)的。

關(guān)于客戶維度，根據(jù)《平衡計(jì)分卡》的介紹，使用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的私營(yíng)部門(mén)或公共部門(mén)，在設(shè)計(jì)客戶維度評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，必須要確定的重要問(wèn)題：一是確定誰(shuí)是目標(biāo)客戶？二是客戶的滿意度。關(guān)于目標(biāo)客戶，平衡計(jì)分卡模型中目標(biāo)客戶的范圍是廣義的，就是說(shuō)任何滿足“客戶”標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)人或團(tuán)體都可以被包括在平衡計(jì)分卡的客戶維度中。從實(shí)踐來(lái)看，許多公共部門(mén)采用平衡計(jì)分卡在設(shè)計(jì)客戶維度指標(biāo)時(shí)，將“主要客戶”與“利益相關(guān)者”拆分評(píng)價(jià)。比如，美國(guó)海軍水下作戰(zhàn)中心（The Naval Undersea Warfare Center），該部門(mén)引入平衡計(jì)分卡最初設(shè)計(jì)時(shí)把所有利益相關(guān)者包括在客戶維度中。但是海軍水下作戰(zhàn)中心很快發(fā)現(xiàn)，其實(shí)只有為組織提供產(chǎn)品和服務(wù)直接付費(fèi)的個(gè)人或組織，如項(xiàng)目執(zhí)行官和海軍系統(tǒng)指揮部才屬于主要客戶。有些團(tuán)體其實(shí)不是主要的客戶，僅僅屬于利益相關(guān)者。如，客戶包括艦隊(duì)、海員、國(guó)會(huì)和美國(guó)納稅人。因此，后來(lái)海軍水下作戰(zhàn)中心設(shè)計(jì)客戶維度績(jī)效指標(biāo)時(shí)拆分為主要客戶和相關(guān)利益者兩個(gè)指標(biāo)，主要客戶的指標(biāo)權(quán)重多于相關(guān)利益者的指標(biāo)權(quán)重。另外，對(duì)于客戶一詞，實(shí)踐中有許多的稱(chēng)呼法，比如法律和人權(quán)服務(wù)機(jī)構(gòu)稱(chēng)客戶為“當(dāng)事人”；保健、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)稱(chēng)客戶為“病人”“老年人”；藝術(shù)團(tuán)體稱(chēng)客戶為“主顧”。以政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)為例，目標(biāo)主要客戶為服務(wù)使用者——老年人。相關(guān)利益者分別為政府和公眾。在確定目標(biāo)客戶后，接下來(lái)就要確定客戶滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)。通常來(lái)講，平衡計(jì)分卡會(huì)對(duì)客戶滿意度在四個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)（不是必須全部包括）：第一，取得性。評(píng)價(jià)客戶本身利用所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的容易程度的指標(biāo)，比如客戶所需要服務(wù)的時(shí)間和地點(diǎn)容易程度。第二，時(shí)間性。提供服務(wù)使客戶消耗的時(shí)間或節(jié)約的時(shí)間。第三，選擇性。提供產(chǎn)品或服務(wù)是否符合客戶的期望，是否對(duì)不同客戶提供不同需求的產(chǎn)品或服務(wù)。第四，效率。能否規(guī)定時(shí)間內(nèi)一次性準(zhǔn)確并簡(jiǎn)易完成工作。

公共部門(mén)使用平衡計(jì)分卡時(shí)，內(nèi)部業(yè)務(wù)流程維度上，一部分需要評(píng)價(jià)的是政府部門(mén)的業(yè)務(wù)績(jī)效，另一部分需要評(píng)價(jià)的是提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)績(jī)效。比如，要評(píng)價(jià)政府部門(mén)項(xiàng)目立項(xiàng)的規(guī)范性（立項(xiàng)依據(jù)、合同規(guī)范性）、行政管理水平（比如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合規(guī)性、對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管以及項(xiàng)目中的協(xié)調(diào)）；要評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和項(xiàng)目完成度等。

學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度從根本上說(shuō)是平衡計(jì)分卡的根基。因?yàn)檫@一維度中設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要圍繞項(xiàng)目成果管理和項(xiàng)目發(fā)展兩部分。項(xiàng)目成果管理，主要著眼于當(dāng)前的項(xiàng)目評(píng)價(jià)，這是屬于績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這部分內(nèi)容可從產(chǎn)品（或服務(wù)）的質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、履約驗(yàn)收、長(zhǎng)效機(jī)制（維持項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展等需要的制度建設(shè)或管理）設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。項(xiàng)目發(fā)展，主要從該項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展以及為之后類(lèi)似的項(xiàng)目提供見(jiàn)解的角度出發(fā)，這對(duì)此類(lèi)項(xiàng)目未來(lái)發(fā)展有間接的影響。這部分內(nèi)容可從長(zhǎng)期的社會(huì)效益以及項(xiàng)目推廣度設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

財(cái)務(wù)維度是平衡計(jì)分卡的一個(gè)重要組成部分。無(wú)論是公共部門(mén)還是營(yíng)利組織在提供產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)必須兼顧效率和效益，而財(cái)務(wù)維度是的績(jī)效評(píng)價(jià)可以幫助實(shí)現(xiàn)效率和效益的平衡。設(shè)計(jì)此維度的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)需要考慮產(chǎn)品或服務(wù)的預(yù)算管理，這包括預(yù)算編制的合理性、預(yù)算的執(zhí)行率以及資金到位的及時(shí)率。

政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)引入平衡計(jì)分卡的必要性

由于政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)具有服務(wù)內(nèi)容多樣性、服務(wù)供給主體多元性和服務(wù)供給方式的不確定性等特點(diǎn)，造成其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不易具體化，從而給養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效的評(píng)價(jià)帶來(lái)困難。當(dāng)前，我國(guó)很多地方已經(jīng)開(kāi)始了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的探索，然而績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建尚未成熟。

首先，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)程序的指標(biāo)完整性有待加強(qiáng)。這體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不夠細(xì)化，缺乏評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)的載體，即通過(guò)指標(biāo)內(nèi)容來(lái)顯示績(jī)效好壞的程度，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)若缺乏合理性，將會(huì)使評(píng)價(jià)結(jié)果難以客觀真實(shí)地反映養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效的好壞，進(jìn)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的監(jiān)督促進(jìn)作用；二是績(jī)效指標(biāo)對(duì)服務(wù)滿意度的重視程度不夠，服務(wù)滿意度賦權(quán)重較小。上海市的居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)非常重視服務(wù)滿意度，包括服務(wù)對(duì)象滿意度、家屬(監(jiān)護(hù)人)滿意度、服務(wù)時(shí)間準(zhǔn)確率、 服務(wù)項(xiàng)目完成率、有效投訴結(jié)案率等多方面。但據(jù)筆者調(diào)查了解，我國(guó)大部分地區(qū)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)中對(duì)服務(wù)滿意度這方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置模糊性較大；三是事后評(píng)價(jià)工作缺乏具體驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，有些項(xiàng)目在驗(yàn)收環(huán)節(jié)也缺乏具體的明文標(biāo)準(zhǔn)。

其次，政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)主體缺位。評(píng)價(jià)主體即評(píng)價(jià)者，是指對(duì)特定評(píng)價(jià)對(duì)象的績(jī)效進(jìn)行價(jià)值判斷的個(gè)體或組織，其理論指向是“誰(shuí)來(lái)評(píng)”績(jī)效的問(wèn)題。通常對(duì)公共部門(mén)購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)品或服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)主體的結(jié)構(gòu)是多元的。當(dāng)前，我國(guó)一些地區(qū)已開(kāi)始實(shí)行居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)多元主體評(píng)價(jià)。如，寧波市發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)估的通知》，其中提到“在各社區(qū)內(nèi)部評(píng)價(jià)方面主要包括各地根據(jù)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)準(zhǔn)備相關(guān)材料并開(kāi)展自我評(píng)價(jià)和市民政局對(duì)各地城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行評(píng)價(jià)(即上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià))。外部評(píng)價(jià)主要是請(qǐng)第三方對(duì)各地城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的群眾滿意度進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查測(cè)評(píng)。”又如，上海政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)價(jià)主體包含機(jī)構(gòu)自我評(píng)價(jià)、服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)、第三方評(píng)價(jià)。但是，多數(shù)地區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)主體還是以政府部門(mén)為主，客體僅僅為承接主體，第三方評(píng)價(jià)參與度不足。

最后是評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用還未落實(shí)到位。盡管我國(guó)多個(gè)地方政府提出，績(jī)效結(jié)果一是應(yīng)作為財(cái)政安排預(yù)算、編制項(xiàng)目預(yù)算、結(jié)算經(jīng)費(fèi)、信用評(píng)級(jí)的重要依據(jù)；二是應(yīng)在信息公開(kāi)的要求下在相關(guān)平臺(tái)公開(kāi)購(gòu)買(mǎi)信息和評(píng)價(jià)報(bào)告以便接受社會(huì)監(jiān)督；三是依據(jù)承接主體所得到的評(píng)價(jià)得分和等級(jí)劃分判定是否獲得承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的優(yōu)先資格。但大部分地區(qū)這些政策的落實(shí)僅留于表面。

平衡計(jì)分卡是一個(gè)比較全面、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法，它通過(guò)四個(gè)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置，從預(yù)算管理、項(xiàng)目立項(xiàng)、購(gòu)買(mǎi)方式、購(gòu)買(mǎi)程序、服務(wù)機(jī)構(gòu)能力、項(xiàng)目完成度、購(gòu)買(mǎi)滿意度到項(xiàng)目成果管理、項(xiàng)目發(fā)展來(lái)評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效，可完整地覆蓋政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程。平衡計(jì)分卡中的客戶維度非常廣泛，符合公共產(chǎn)品或服務(wù)需要多元主體評(píng)價(jià)的要求。另外，在平衡計(jì)分卡的學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度通過(guò)項(xiàng)目成果管理以及項(xiàng)目發(fā)展的評(píng)級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)，一方面可以知道項(xiàng)目完成情況，另一方面可將結(jié)果運(yùn)用到新的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目中。正如平衡計(jì)分卡績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)者的初衷，它恰當(dāng)?shù)赝ㄟ^(guò)4個(gè)維度評(píng)價(jià)，把政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)部因素和外部的因素、長(zhǎng)期和短期的目標(biāo)、結(jié)果和過(guò)程的平衡、財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)等多方面融合在一起。

（本文未完待續(xù)）

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