中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究（四）

中國應(yīng)急采購管理體系構(gòu)建研究（四）

——對我國應(yīng)急采購管理體系建言獻(xiàn)策

■ 姜愛華 辛婷

在充分借鑒國際應(yīng)急采購管理先進經(jīng)驗、積極回應(yīng)當(dāng)前我國應(yīng)急采購管理現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，筆者試圖從法律制度、運行機制、人員與機構(gòu)建設(shè)、配套保障等方面為我國的應(yīng)急采購管理體系建設(shè)提出具體政策建議。

建立健全應(yīng)急采購法律制度

一是著力將應(yīng)急采購納入政府采購法律體系之中。鑒于應(yīng)急采購的特殊性與緊急性，加之目前我國仍未出臺應(yīng)急采購相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件這一現(xiàn)實狀況，應(yīng)著力加快應(yīng)急采購管理法治化進程，將應(yīng)急采購相關(guān)內(nèi)容正式納入到現(xiàn)有政府采購法律體系當(dāng)中，在細(xì)化明晰應(yīng)急采購相關(guān)規(guī)則制度的基礎(chǔ)上，完善充實既有政府采購法律體系建設(shè)。這一方面要求在立法中明確應(yīng)急采購的適用情形、運行流程及人員與機構(gòu)配備等系列內(nèi)容，另一方面還要求對突發(fā)事件下的哄抬物價等違法行為進行界定、處罰，在彌補既有政府采購法律制度欠缺與不足的同時，還為應(yīng)急采購管理提供相應(yīng)法律依據(jù)。此外，在應(yīng)急采購法制化過程中，應(yīng)對緊急情況認(rèn)定這一內(nèi)容進行重點明確，可在充分吸納其他國家緊急狀態(tài)判定經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，綜合考慮無法預(yù)見、不可調(diào)和性、產(chǎn)生消極影響等多種事件特征，力求將技術(shù)災(zāi)難、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等各類符合判定標(biāo)準(zhǔn)的緊急情況全部涵蓋在內(nèi)，以充分保障應(yīng)急采購活動開展的全面性與準(zhǔn)確性，從而提升應(yīng)急采購法律制度的實踐性與執(zhí)行力。二是因地制宜地出臺相關(guān)規(guī)章制度。據(jù)了解，目前已有個別地方出臺自行采購操作指南和應(yīng)急采購管理辦法，這既與國家簡政放權(quán)的時代背景相契合，又能夠有效提高應(yīng)急采購的靈活性與規(guī)范性，今后應(yīng)在全國范圍內(nèi)逐步推開，并根據(jù)各地特點加以調(diào)整規(guī)范。

打造應(yīng)急采購管理運行機制

第一，增強應(yīng)急采購方式科學(xué)性。事前階段，重點運用預(yù)先采購方式。根據(jù)應(yīng)急采購國際先進經(jīng)驗可知，事前預(yù)判、制定預(yù)案與預(yù)先采購等做法均可在緊急事件發(fā)生之前未雨綢繆，增強供應(yīng)保障。一方面，可按照應(yīng)急采購目錄與相關(guān)部門委托，采取公開招標(biāo)、談判方式確定協(xié)議定點入圍廠商及供應(yīng)商，并將入圍供應(yīng)商名單、入圍品目、產(chǎn)品參數(shù)、產(chǎn)能庫存、價格標(biāo)準(zhǔn)等信息在網(wǎng)絡(luò)平臺展示，形成穩(wěn)定可靠的應(yīng)急供應(yīng)商隊伍，便于預(yù)先簽訂戰(zhàn)略協(xié)議。另一方面，可通過制定應(yīng)急采購預(yù)案的方式，對尚未發(fā)生的突發(fā)事件提前做出預(yù)判并做好采購戰(zhàn)略部署，以切實提升緊急應(yīng)對效率，完善應(yīng)急采購環(huán)節(jié)建設(shè)。事中階段，科學(xué)選用采購方式。緊急情況下，可著力增強對單一來源采購、競爭性談判等方式的運用程度，但必須通過書面文件形式加以保障，并進行充分信息佐證，在此基礎(chǔ)上針對不同采購金額分別設(shè)定不同層級的審批權(quán)限；而在某些條件下，還可以嘗試采用口頭征求建議采購等簡易采購方式，充分適應(yīng)應(yīng)急采購的現(xiàn)實要求。

第二，兼顧應(yīng)急采購程序的規(guī)范性與靈活性。首先，應(yīng)急采購程序規(guī)范性角度。一是建立應(yīng)急采購觸發(fā)機制。在準(zhǔn)確定義、細(xì)化明確具體啟動情形的基礎(chǔ)上，提供研判案例輔助實踐操作，科學(xué)評估緊急狀況的風(fēng)險級別與緊迫程度，并據(jù)此觸發(fā)相應(yīng)采購級別應(yīng)對機制，不同級別適用不同采購流程，簡化審批程序、縮短招標(biāo)期限，為應(yīng)急處理贏得時間，同時避免過度使用應(yīng)急采購行為的發(fā)生，兼顧采購效率和競爭性。二是綜合考慮期間其他項目的采購程序。對于非應(yīng)急項目，要盡量選擇網(wǎng)絡(luò)、電話、郵寄等非現(xiàn)場方式實施，可充分利用科技手段實現(xiàn)不見面遠(yuǎn)程開標(biāo)、評標(biāo)；而對于確需在緊急狀態(tài)下組織現(xiàn)場評審會議的項目，組織集體討論時應(yīng)允許采購人自行選擇專家、自行選擇開標(biāo)地點，并適當(dāng)精簡投標(biāo)文件內(nèi)容、簡化開標(biāo)程序，避免設(shè)置述標(biāo)等需要見面的采購環(huán)節(jié)。其次，應(yīng)急采購程序靈活性角度。一是應(yīng)急至上，重點明確采購基本原則。應(yīng)急采購制度，應(yīng)以滿足應(yīng)急需求為首要目標(biāo)，堅持簡單易懂、統(tǒng)一規(guī)范、保障前線的這一基本原則，這就要求建立采購“綠色通道”，依法采用協(xié)議供貨、定點采購以及添購方式解決緊急需求，減少和壓縮外部審批或者評審環(huán)節(jié)，取消一切不必要的繁瑣流程，力求通俗易懂、從快從簡，同時健全緊急采購內(nèi)控機制，加強采購文件和憑據(jù)的管理，留存?zhèn)洳椋郧袑嵲鰪姂?yīng)急采購流程的靈活性。二是適時變通，實現(xiàn)采購事務(wù)集約化處理。充分發(fā)揮主觀能動性，促進公共資源的集約使用，在力求采購人“同類事項集中辦理”的基礎(chǔ)上，依法加強社會代理機構(gòu)間的信息溝通和優(yōu)勢互補，通過聯(lián)合采購等方式，將同類型采購項目合并實施，從而有效提高應(yīng)急采購效率。除此之外，某些特定情況下還可通過緊急免除書面法律文件、延后市場調(diào)查與行情分析、支付供應(yīng)商預(yù)付款等多種措施靈活簡化應(yīng)急采購流程，增強應(yīng)急采購靈活性。

第三，優(yōu)化供應(yīng)商選擇機制。一是市場為主，擇優(yōu)選用。政府履行應(yīng)急采購保障職能，歸根到底要依托市場與社會的供應(yīng)能力。為此，應(yīng)在穩(wěn)定應(yīng)急采購渠道的基礎(chǔ)上，盡可能多地獲得市場上的供應(yīng)商信息，通過有效的競爭機制挑選出能力卓越的供貨商，有計劃地開發(fā)后備供應(yīng)商力量、不斷完善供應(yīng)補給鏈，并實行動態(tài)化與全面化管理，綜合分析、擇優(yōu)選用，從而實現(xiàn)采購渠道的升級。二是重點突出，適當(dāng)傾斜。盡可能支持小企業(yè)參與應(yīng)急采購活動，以切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，幫助企業(yè)渡過難關(guān)、實現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展；而當(dāng)?shù)赜騼?nèi)突發(fā)臨時緊急情況時，應(yīng)急采購也可適當(dāng)向本地供應(yīng)商傾斜，以充分節(jié)省采購時間與運輸成本。

第四，完善應(yīng)急采購合同管理。一是強化應(yīng)急采購合同定價管理。緊急狀態(tài)下，供應(yīng)商各項成本通常比平時更高，價格控制由此成為應(yīng)急采購的核心問題。一方面，可通過松綁采購定價權(quán)、靈活調(diào)整定價方式等方式提升應(yīng)急采購合同定價的靈活性與高效性。另一方面，根據(jù)不同階段的現(xiàn)實情況來科學(xué)選擇定價方法、確定采購標(biāo)的合理價格區(qū)間；為防止畸高畸低價格對市場秩序的干擾，還應(yīng)設(shè)定最高或最低限價，從而有效控制采購成本；與此同時，還應(yīng)在合理定價的基礎(chǔ)上建立網(wǎng)上價格監(jiān)測監(jiān)控機制并進行實時更新公示，從而指導(dǎo)供應(yīng)商合理報價和采購人理性采購。二是放松應(yīng)急采購合同內(nèi)容與形式要求。合同內(nèi)容方面，采購標(biāo)書及合同條款應(yīng)隨外部環(huán)境變化進行及時調(diào)整改進；合同形式方面，可適當(dāng)放松對合同文件完備性的硬性要求，酌情省略采購公告或合同公告等非必要性內(nèi)容，以此來縮短采購周期，提高采購效率。三是創(chuàng)建響應(yīng)式通用合同框架。嘗試搭建起適用于應(yīng)急采購的通用合同框架，此框架應(yīng)涵蓋應(yīng)對緊急情況需求的一般性準(zhǔn)則、緊急合同訂立雙方的機構(gòu)概述以及緊急獲取貨物與服務(wù)的簡化采購程序等內(nèi)容，以備緊急狀態(tài)下采購合同的快速訂立與及時執(zhí)行。

第五，構(gòu)建應(yīng)急采購信息公開機制。一是積極推進應(yīng)急采購意向公開。采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)依法在應(yīng)急采購平臺上及時、完整、準(zhǔn)確發(fā)布采購信息，并鼓勵采用網(wǎng)絡(luò)手段進一步擴大采購信息發(fā)布范圍，以便更多潛在供應(yīng)商知悉獲取商機信息，進一步提高應(yīng)急采購?fù)该鞫?。二是建立?yīng)急采購信息網(wǎng)絡(luò)公示制度。盡管應(yīng)急采購的緊迫性使得其信息公示難度較大，但這并不意味著緊急采購工作可以不受社會監(jiān)督。大數(shù)據(jù)分析、人工智能手段、區(qū)塊鏈等電子信息新技術(shù)可以有效促進應(yīng)急采購需求、采購結(jié)果以及合同履行情況等信息數(shù)據(jù)動態(tài)共享，將應(yīng)急采購實況進行可視化展示，增強公眾參與知情權(quán)，以此來保證應(yīng)急采購工作在陽光下有序開展。

第六，建立應(yīng)急采購監(jiān)督審查制度。應(yīng)急采購不同于常規(guī)政府采購程序，其公開透明度和市場競爭程度通常不高，需要更加嚴(yán)格的過程控制措施與后續(xù)審查機制來防范采購風(fēng)險。一是重視應(yīng)急采購過程控制。在通過系列靈活性措施持續(xù)提升應(yīng)急采購效率的基礎(chǔ)上，還應(yīng)設(shè)法兼顧對應(yīng)急采購活動的過程控制。一方面，應(yīng)當(dāng)建立起一套應(yīng)急采購監(jiān)督管理制度，做到對采購人與供應(yīng)商內(nèi)外兼防，從而保證應(yīng)急采購依法有序開展。另一方面，注重項目風(fēng)險防控，基于緊急狀態(tài)下供應(yīng)商履約及其他各類突發(fā)風(fēng)險明顯增大這一現(xiàn)實情況，可在成立應(yīng)急采購風(fēng)險防控委員會、合理設(shè)計評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整完善應(yīng)急采購風(fēng)險評估及應(yīng)對方案，加強應(yīng)急采購內(nèi)控，以切實降低應(yīng)急采購過程風(fēng)險。二是建立應(yīng)急采購后續(xù)審查機制。一方面，運用審計手段加強對應(yīng)急采購項目的審查力度，為此采購人應(yīng)盡可能在電子化平臺完成采購工作或者留存完整的采購行為記錄，包括緊急采購申請理由、采購決策、預(yù)算金額、供應(yīng)商選擇、談判過程、采購合同和價格、資金支付等檔案材料，并保存紙質(zhì)材料備份，以便電子設(shè)備受損等緊急情況下快速簽訂采購合同、順利完成供應(yīng)并接受審計檢查與公眾監(jiān)督。另一方面，從經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等方面設(shè)計應(yīng)急采購項目績效評價指標(biāo)體系，力求在履約驗收環(huán)節(jié)中開展全方位績效評價，從而為今后政策改進、程序優(yōu)化提供方向指引。

應(yīng)急采購人員與機構(gòu)建設(shè)

第一，加快專門機構(gòu)建設(shè)，成立應(yīng)急采購小組。緊急情況下，應(yīng)快速成立臨時應(yīng)急采購小組作為采購工作牽頭人和總指揮，負(fù)責(zé)本地區(qū)應(yīng)急采購工作信息匯總和協(xié)調(diào)，指導(dǎo)本地區(qū)的應(yīng)急采購工作；小組成員選用應(yīng)力求科學(xué)合理，可抽調(diào)熟悉采購流程又具備專業(yè)知識的精干力量開展實務(wù)操作，從而突出專門機構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢。

第二，壓實主體責(zé)任，完善人員配備。一方面，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)提高責(zé)任意識，按照“誰組織、誰負(fù)責(zé)”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃和開展政府采購活動，積極推進各類政府采購項目在緊急時期內(nèi)正常運轉(zhuǎn)。此外，重大疫情當(dāng)前，采購人員在嚴(yán)格落實一般采購職責(zé)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行疫情防控的基本要求，嚴(yán)肅相關(guān)法律責(zé)任落實。另一方面，不同于一般采購，應(yīng)急采購活動的順利開展還應(yīng)當(dāng)配備采購保障專員，主要負(fù)責(zé)應(yīng)急物資采購的地區(qū)調(diào)配、順利運輸與科學(xué)分配等工作，由此增強應(yīng)急采購各環(huán)節(jié)的效率性與完備性。

完善應(yīng)急采購配套保障

第一，推動“互聯(lián)網(wǎng)+”應(yīng)急采購建設(shè)。應(yīng)急采購歸根結(jié)底也是一種采購，需要借助于大量信息交流與印證，以互聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+”采購可有效提升應(yīng)急采購效率、及時控制和消除突發(fā)公共事件的不利影響，還可以有效促進國家治理能力現(xiàn)代化。一是構(gòu)建專門性的電子化應(yīng)急采購平臺。參照中央國家機關(guān)集中采購品目，完善協(xié)議定點供貨制度，建立應(yīng)急采購品目庫和供應(yīng)商庫，將入圍供應(yīng)商名單、入圍品目、產(chǎn)品參數(shù)、價格標(biāo)準(zhǔn)等信息在網(wǎng)絡(luò)平臺公布，便于緊急狀態(tài)時采購人直接與供應(yīng)商對接商談，網(wǎng)上自動生成成交結(jié)果和交易合同，促進供需對接、滿足緊急所需，并不斷定期更新，優(yōu)勝劣汰，從而借助信息化技術(shù)形成穩(wěn)定可靠的應(yīng)急供應(yīng)商體系，實現(xiàn)全國統(tǒng)一的應(yīng)急采購“一張網(wǎng)”。二是推行“不見面”辦事制度。突發(fā)公共事件特別是重大疫情期間，應(yīng)進一步發(fā)揮電子采購優(yōu)勢、盡量減少見面接觸情形，除電話咨詢外，供應(yīng)商報名、獲取采購文件、提交響應(yīng)性文件、開標(biāo)、質(zhì)疑、投訴、簽訂合同等采購業(yè)務(wù)均實行網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上答復(fù)等；采購人、采購代理機構(gòu)也應(yīng)依法運用網(wǎng)絡(luò)信用系統(tǒng)查詢信用記錄，盡量減少對要求供應(yīng)商提供非實質(zhì)性材料的相關(guān)要求規(guī)定，使相關(guān)當(dāng)事人“少跑腿、多辦事”。

第二，構(gòu)建應(yīng)急采購救助與儲備機制。一是設(shè)立應(yīng)急物資采購基金。力圖從健全財政管理制度入手，單獨為應(yīng)急采購設(shè)置相應(yīng)救助基金項目，特定突發(fā)情形下，供應(yīng)商可自發(fā)申請一定救助以確保應(yīng)急采購合同的高效執(zhí)行，相關(guān)財政部門應(yīng)著力保障救助資金支出的效率和安全，將政府在應(yīng)急保障中的職能定位從直接提供者主動轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾胶献鞅Ｕ系膮f(xié)調(diào)者和監(jiān)督者。二是加快建立應(yīng)急物資儲備庫建設(shè)。為彌補應(yīng)急采購的不足之處，還應(yīng)根據(jù)既有應(yīng)急采購目錄和需求預(yù)案制訂應(yīng)急物資儲備清單，組織建立數(shù)量充足、品類齊全的應(yīng)急物資儲備庫，對保存周期長、使用量大的應(yīng)急物資進行庫存儲備；對其他非常用性應(yīng)急物資，可根據(jù)相關(guān)企業(yè)品牌、規(guī)模、資質(zhì)和信用情況，與廠商或供應(yīng)商簽訂產(chǎn)能儲備協(xié)議，通過協(xié)議供貨方式降低儲備成本，發(fā)生突發(fā)事件時，可按照政府指令直接將應(yīng)急物資保障到位。

第三，注重橫縱向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一是打破“縱橫”限制，建立部門協(xié)調(diào)與地區(qū)聯(lián)動機制。從部門協(xié)作方面來看，預(yù)算主管部門要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，加強對下屬單位采購工作的管理和指導(dǎo)；專業(yè)性采購機構(gòu)與協(xié)助保障部門間注重信息互通、保證步調(diào)一致；多部門合作執(zhí)行應(yīng)急采購計劃時，應(yīng)靈活運用任務(wù)指派、部門協(xié)議等手段，建立高效協(xié)作關(guān)系。而從地區(qū)統(tǒng)籌聯(lián)動方面來看，則需要加強業(yè)務(wù)協(xié)同，鼓勵跨區(qū)、跨級接受委托，確保緊急時刻物資采購調(diào)配的地域互通性，適當(dāng)情況下還可采用地區(qū)聯(lián)合采購的形式，以降低采購風(fēng)險、提升采購效率。二是廣泛發(fā)動社會各界力量。對于大范圍、大規(guī)模、大批量的應(yīng)急采購，需要齊心協(xié)力，各盡所能，實現(xiàn)全國上下整體行動。財政部門完善資金保障，發(fā)改、工信部門加緊企業(yè)動員，商務(wù)部門著力組織貨源，價格管理強化價格管控，社會民間組織與普通公民也應(yīng)積極參與到緊急采購保障活動中，以全面穩(wěn)定應(yīng)急采購局面。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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