政采支持政策雖好，中小企業(yè)也要接得住

【域外法眼·政府采購(gòu)與中小微企業(yè)】

政采支持政策雖好，中小企業(yè)也要接得住

——從一起美國(guó)政府采購(gòu)小企業(yè)預(yù)留份額糾紛案獲得的啟示

■ 本報(bào)記者 楊文君

從2003年政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策功能的確定到近日《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》的出臺(tái)，政府采購(gòu)支持中小企業(yè)持續(xù)力度加碼。然而，支持并不等于無(wú)條件“寵溺”，采購(gòu)人在幫助中小企業(yè)方面要施之有規(guī)，而中小企業(yè)也要增強(qiáng)自身的“造血”功能。最近一起美國(guó)政府采購(gòu)小企業(yè)預(yù)留份額糾紛案說(shuō)明的正是這個(gè)道理。

案情概述

美國(guó)退伍軍人事務(wù)部采購(gòu)文件銷(xiāo)毀服務(wù)，并將100%的采購(gòu)份額預(yù)留給由傷殘退伍軍人開(kāi)辦的小型企業(yè)。退伍軍人事務(wù)部發(fā)布招標(biāo)公告后，共有五家傷殘退伍軍人小企業(yè)提交了投標(biāo)文件。采購(gòu)人審查了上述五家公司的投標(biāo)文件后發(fā)現(xiàn)，它們的報(bào)價(jià)均超過(guò)、甚至是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了項(xiàng)目采購(gòu)的成本估計(jì)（預(yù)算）。采購(gòu)人要求這五家公司修訂報(bào)價(jià)，但修訂后的報(bào)價(jià)依然大于采購(gòu)的成本估計(jì)。于是，采購(gòu)人取消了此次招標(biāo)。

取消招標(biāo)后，采購(gòu)人進(jìn)行了充分的市場(chǎng)調(diào)研并發(fā)現(xiàn)，市面上的傷殘退伍軍人小企業(yè)不能滿足采購(gòu)人所在地理區(qū)域內(nèi)的文件銷(xiāo)毀需求，但有17家普通型小企業(yè)可以滿足采購(gòu)需求，為此，采購(gòu)人還專(zhuān)門(mén)發(fā)布了“尋貨通知”，除了傷殘退伍軍人小企業(yè)外，還有普通型小企業(yè)（包括采購(gòu)人的“現(xiàn)任”供應(yīng)商）表示有意向參加采購(gòu)。

采購(gòu)人經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)研后再次測(cè)算并修改了采購(gòu)成本估計(jì)，同時(shí)，發(fā)布了關(guān)于上述采購(gòu)項(xiàng)目的第二次招標(biāo)公告。鑒于市面上沒(méi)有傷殘退伍軍人小企業(yè)可以滿足采購(gòu)需求，且參加第一次招標(biāo)的傷殘退伍軍人小企業(yè)的報(bào)價(jià)過(guò)高，采購(gòu)人在此次招標(biāo)中將采購(gòu)份額全部預(yù)留給了普通型小企業(yè)。

參與第一次投標(biāo)的“老字號(hào)”傷殘退伍軍人小企業(yè)Veteran Shredding（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“VS”）對(duì)采購(gòu)人采取的后續(xù)措施提出了抗議并提起訴訟至美國(guó)聯(lián)邦索賠法院：退伍軍人事務(wù)部認(rèn)為傷殘退伍軍人小企業(yè)報(bào)價(jià)不合理沒(méi)有依據(jù)，其未將采購(gòu)份額預(yù)留給傷殘退伍軍人小企業(yè)的做法違反了《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》和《美國(guó)法典》等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

經(jīng)過(guò)一系列查證和辯論，最終法院駁回了VS的訴訟請(qǐng)求。

各方觀點(diǎn)

VS公司（原告）：

1.在第一次招標(biāo)中，采購(gòu)人認(rèn)為五家傷殘退伍軍人小企業(yè)報(bào)價(jià)高于其成本估計(jì)，這樣的判定沒(méi)有合理依據(jù)。

2.采購(gòu)人最后未將采購(gòu)份額預(yù)留給傷殘退伍軍人小企業(yè)違反了《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》《美國(guó)法典》《小企業(yè)法》《退伍軍人福利 醫(yī)療保健和信息技術(shù)法》以及“美國(guó)關(guān)于援助傷殘退伍軍人小企業(yè)計(jì)劃”等有關(guān)規(guī)定。

3.采購(gòu)人表示要約僅接受價(jià)格審查，一直未對(duì)要約進(jìn)行技術(shù)評(píng)估。

4.VS參與了第一次競(jìng)標(biāo)，但第一次招標(biāo)被取消，且第二次招標(biāo)未允許傷殘退伍軍人小企業(yè)參與，這致使VS遭受到了直接經(jīng)濟(jì)利益損失。根據(jù)以往判例，競(jìng)標(biāo)前抗議中的原告在遭受“非同尋常的競(jìng)爭(zhēng)傷害”后，可以通過(guò)司法救濟(jì)予以糾正。

5.采購(gòu)人對(duì)投標(biāo)價(jià)格的比較和評(píng)估應(yīng)僅在傷殘退伍軍人小企業(yè)預(yù)留的范圍內(nèi)進(jìn)行，而不能考慮“現(xiàn)任”供應(yīng)商和其他普通型小企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)格，這屬于故意限制競(jìng)爭(zhēng)。

退伍軍人事務(wù)部（被告）：

1.我們經(jīng)過(guò)了兩次充分的市場(chǎng)調(diào)研，并且在第二次招標(biāo)中，根據(jù)最新的市場(chǎng)情況修正了成本估計(jì)。采購(gòu)的基本準(zhǔn)則是向技術(shù)達(dá)標(biāo)且價(jià)格最低的供應(yīng)商授予合同。

2.在第一次招標(biāo)中，VS的報(bào)價(jià)超過(guò)了我們的成本估計(jì)，同時(shí)，VS也是五家參與傷殘退伍軍人小企業(yè)中報(bào)價(jià)第三高的。

3.經(jīng)過(guò)市場(chǎng)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)市面上傷殘退伍軍人小企業(yè)不能滿足我們的采購(gòu)需求，相反，一些普通類(lèi)型小企業(yè)符合我們的采購(gòu)需求，且報(bào)價(jià)低于我們的成本估價(jià)，同時(shí)，至少有兩家符合采購(gòu)需求的小型企業(yè)有意向參與我們的采購(gòu)活動(dòng)。

4.VS沒(méi)有提供任何有說(shuō)服力的證據(jù)以證明采購(gòu)人的成本估計(jì)、報(bào)價(jià)評(píng)估是不合理的、武斷的。

5.我們沒(méi)有違背《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》的相關(guān)規(guī)定，因?yàn)?/span>VS引用的《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》的有關(guān)條款只適用于簡(jiǎn)易采購(gòu)項(xiàng)目，這和本次招標(biāo)項(xiàng)目無(wú)關(guān)。

6.VS沒(méi)有資格提出抗議，因?yàn)樵诘诙握袠?biāo)中VS未提交投標(biāo)文件，其沒(méi)有機(jī)會(huì)獲得合同，不屬于潛在投標(biāo)人。

美國(guó)聯(lián)邦索賠法院：

1.《塔克法案》的修訂為美國(guó)聯(lián)邦索賠法院處理競(jìng)標(biāo)抗議建立了法定依據(jù)，因此本法院有權(quán)處理此次競(jìng)標(biāo)訴訟案件。

2.訴訟供應(yīng)商必須是本次采購(gòu)活動(dòng)的“利害關(guān)系方”，這樣，其才有資格提起訴訟。同時(shí)，該供應(yīng)商必須表明其遭受了競(jìng)爭(zhēng)傷害或因所謂的采購(gòu)過(guò)程中的錯(cuò)誤而受到損害。換言之，該供應(yīng)商必須表明其是有機(jī)會(huì)（本應(yīng)）獲得采購(gòu)合同的。

3.一方面，只有“感興趣”“有意向”參與采購(gòu)活動(dòng)的公司才有資格去競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目合同的獲得。另一方面，利害關(guān)系方是指，投標(biāo)人的直接經(jīng)濟(jì)利益會(huì)受到采購(gòu)合同授予的影響。訴訟供應(yīng)商必須證明其是實(shí)際或潛在投標(biāo)人，同時(shí)與采購(gòu)項(xiàng)目具有直接的經(jīng)濟(jì)利益。 那么，為了有資格提出抗議，供應(yīng)商必須在招標(biāo)截止日期之前提交投標(biāo)文件；為了證明其與采購(gòu)項(xiàng)目有直接的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，供應(yīng)商必須證明其具有贏得采購(gòu)合同的機(jī)會(huì)。

4.采購(gòu)人在第一次招標(biāo)中收到了五份投標(biāo)文件，其中三份是技術(shù)達(dá)標(biāo)的。VS的技術(shù)條件符合采購(gòu)人需求，但其價(jià)格是三者中最高的。VS的訴訟論點(diǎn)主要集中在采購(gòu)人的價(jià)格合理性確定上，該指控將同等影響上述這三家技術(shù)可行的投標(biāo)供應(yīng)商。如果采購(gòu)人認(rèn)為VS的報(bào)價(jià)是公平合理的，那么其余兩家公司的報(bào)價(jià)也是公平合理的，按照“技術(shù)達(dá)標(biāo)的最低價(jià)中標(biāo)”原則，VS沒(méi)有獲得采購(gòu)合同的機(jī)會(huì)。

5.采購(gòu)人在確定哪家供應(yīng)商出價(jià)最有利于采購(gòu)時(shí)，其被賦予了很大的自由裁量權(quán)。

6.訴訟供應(yīng)商VS有責(zé)任通過(guò)舉證來(lái)證明采購(gòu)人價(jià)格確定的非合理性，但其未提供有力的證據(jù)。

7.《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》確實(shí)規(guī)定，當(dāng)采購(gòu)人收到來(lái)自兩個(gè)或兩個(gè)以上資深殘障退伍軍人小企業(yè)的投標(biāo)時(shí)，其應(yīng)該將采購(gòu)合同授予報(bào)價(jià)合理的此類(lèi)企業(yè)。但如果采購(gòu)人未獲得殘障退伍軍人小企業(yè)的投標(biāo)文件，則應(yīng)撤銷(xiāo)對(duì)此類(lèi)企業(yè)采購(gòu)份額的預(yù)留。在適當(dāng)?shù)那闆r下，采購(gòu)人可以保留這部分采購(gòu)份額，以解決此類(lèi)企業(yè)的顧慮。

8.VS引用的《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》等關(guān)于支持殘障退伍軍人小企業(yè)的規(guī)定并沒(méi)有規(guī)范采購(gòu)人對(duì)報(bào)價(jià)的評(píng)估程序，因此VS引用的僅是政策聲明，不受制于法律法規(guī)，因此，這不足以讓法院判定采購(gòu)人違法違規(guī)操作。

實(shí)踐啟示

通過(guò)上述案件以及平時(shí)的采訪，記者發(fā)現(xiàn)，政府采購(gòu)各方當(dāng)事人可以從此案件中吸取一些關(guān)于市場(chǎng)調(diào)研、處理質(zhì)疑投訴、支持中小企業(yè)發(fā)展等方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

在市場(chǎng)調(diào)研方面，記者了解到，目前我國(guó)有些采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)業(yè)性，在編制采購(gòu)文件前欠缺充分的市場(chǎng)調(diào)研，更有甚者“照搬”相似的采購(gòu)文件或者某家供應(yīng)商的技術(shù)參數(shù)，這為后續(xù)采購(gòu)活動(dòng)的進(jìn)行埋下了隱患。

而在上述案件中，面對(duì)VS對(duì)采購(gòu)人成本估計(jì)與報(bào)價(jià)評(píng)估不合理的抗議，采購(gòu)人之所以可以勝訴，關(guān)鍵原因在于其經(jīng)過(guò)了充分的市場(chǎng)調(diào)研，從而讓VS這家供應(yīng)商“啞口無(wú)言”。這也提示我國(guó)的采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)，在編制采購(gòu)文件前，要對(duì)市場(chǎng)有充足、詳細(xì)的了解。

關(guān)于質(zhì)疑投訴，在上述案件中法院要求，供應(yīng)商要想對(duì)采購(gòu)人提起訴訟，其必須具備兩項(xiàng)資格條件，即有意向參與采購(gòu)活動(dòng)且是利害關(guān)系方，具體來(lái)講，此供應(yīng)商須在招標(biāo)截止日期之前提交投標(biāo)文件并具有贏得采購(gòu)合同的機(jī)會(huì)。

事實(shí)上，我國(guó)對(duì)供應(yīng)商提起質(zhì)疑投訴也有“資格要求”。

一是供應(yīng)商應(yīng)有能力滿足采購(gòu)需求。財(cái)政部第三批政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)性案例第29號(hào)對(duì)此有明確的論述。

二是供應(yīng)商系利害關(guān)系人。根據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“94號(hào)令”）第十一條的規(guī)定，提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購(gòu)文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購(gòu)文件或者采購(gòu)文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。可見(jiàn)，參與了政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商才有資格質(zhì)疑或投訴。多位業(yè)內(nèi)專(zhuān)家在接受記者采訪時(shí)表示，質(zhì)疑、投訴主體只能是參與政府采購(gòu)活動(dòng)并同其參與環(huán)節(jié)有利害關(guān)系的供應(yīng)商，比如，供應(yīng)商只是獲取了招標(biāo)文件，則其不能對(duì)后續(xù)的采購(gòu)程序或結(jié)果進(jìn)行質(zhì)疑和投訴。

三是自身權(quán)益受損方能維權(quán)。94號(hào)令第十條明確，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。采購(gòu)文件可以要求供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)一次性提出針對(duì)同一采購(gòu)程序環(huán)節(jié)的質(zhì)疑。

這起美國(guó)殘障退伍軍人小企業(yè)采購(gòu)份額預(yù)留糾紛案再次提醒廣大供應(yīng)商，無(wú)論是在哪個(gè)國(guó)家，參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商都應(yīng)合法合理地提起質(zhì)疑投訴，更不能將維權(quán)途徑當(dāng)作泄憤的工具。

此外，支持中小企業(yè)發(fā)展等政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮需建立在采購(gòu)人需求得到滿足的前提下。在上述案件中，法院表示：“VS引用了《聯(lián)邦采購(gòu)法規(guī)》等關(guān)于支持殘障退伍軍人小企業(yè)的規(guī)定，但這些規(guī)定并沒(méi)有規(guī)范采購(gòu)人對(duì)報(bào)價(jià)評(píng)估的程序，因此VS引用的僅是政策聲明，不受制于法律法規(guī)，因此，這不足以讓法院判定采購(gòu)人違法違規(guī)操作?！睆倪@段論述中可以看出法院的態(tài)度是，不能“為了支持中小企業(yè)發(fā)展而支持”，如果中小企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)“質(zhì)次價(jià)高”（就像上述案件中的VS，其既不能滿足采購(gòu)人的需求，報(bào)價(jià)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了采購(gòu)人的預(yù)算），不能滿足采購(gòu)人的基本需求，也就違背了政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展這項(xiàng)政策功能的初心。

一名全國(guó)政協(xié)委員在接受記者采訪就曾表示，以中小企業(yè)融資為例，目前針對(duì)中小微企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題，很多地方都為其開(kāi)通了“政采貸”“疫采貸”等融資平臺(tái)。但在申請(qǐng)資金方面，企業(yè)也要注意自身的風(fēng)險(xiǎn)，而不是一味地依靠融資解決問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該怎樣去理解？為什么融資難，有沒(méi)有企業(yè)自身的問(wèn)題？這也是值得去思考的，中小企業(yè)應(yīng)該增強(qiáng)自身的‘造血’功能。”

（本文根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦索賠法院的一篇判決書(shū)編譯而成，文件由天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)焦洪寶提供）

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